Anotācija (ex-ante)

Nepieciešams rast risinājumu efektīvai īpašumu un infrastruktūras objektu, kas nodrošina piekļuvi citiem privātiem īpašumiem, nodošanai pašvaldībai uzturēšanā un pārvaldībā vai īpašumā, tai skaitā tādiem, kas atzīti par bezmantinieka mantu vai bezīpašnieka lietu (nodošanai īpašumā).

Lai risinātu Informatīvajā ziņojumā identificētās problēmas privātmāju ciematu un to funkcionēšanai nepieciešamās infrastruktūras attīstīšanā un nodrošinātu, ka izbūvētā publiskā infrastruktūra kalpo daudz plašākiem mērķiem un sabiedrības interesēm, likumprojekts paredz Zemes pārvaldības likuma 7. panta otro daļu aizstāt ar jaunu 7.prim pantu, kurā ietverts regulējums par ielu tīkla izveidi, to uzturēšanu un pārvaldību,  veidojot jaunas dzīvojamās apbūves teritorijas.    
   Panta pirmā daļa noteic, ka, veidojot jaunu apbūves teritoriju, kas teritorijas plānojumā vai lokālplānojumā ir noteikta kā dzīvojamās apbūves teritorija, šajā teritorijā plānotajam ielu tīklam ir jāiekļaujas kopējā pašvaldības vienotā ceļu tīklā. Plānoto ielu izbūvi un uzturēšanu nodrošina zemes īpašnieks, bet panta otrajā un trešajā daļā noteiktajos gadījumos atkarībā no ceļa kategorijas, ielas uzturēšana ir pašvaldības pārziņā.  
   Atbilstoši Zemes pārvaldības likuma 8¹. panta pirmajai daļai pašvaldības nozīmes ceļš ir privātā īpašuma lietošanas tiesību aprobežojums nekustamajam īpašumam, kas noteikts sabiedrības interesēs, lai nodrošinātu vienotu ceļu un ielu tīklu pašvaldībā un sabiedrības iespējas un tiesības ikvienam to izmantot. Kā atzinusi tiesa, Zemes pārvaldības likuma 8.¹ pantā paredzētās pašvaldības nozīmes ceļa vai ielas statusa noteikšanas mērķis ir risināt divus problēmjautājumus – privātīpašumā esošu ceļu un ielu uzturēšanu pienācīgā stāvoklī, arī inženierkomunikāciju izveidi zem šiem ceļiem un ielām, un nodrošināt piekļuvi citu personu zemes īpašumiem (sk., piemēram, Administratīvās apgabaltiesas 2022. gada 23. septembra lēmuma lietā Nr. A420196022 12. apakšpunktu). Tāpat minētā panta regulējums noteic kārtību, kādā šis nekustamā īpašuma lietošanas tiesību aprobežojums tiek noteikts.  
Ministru kabineta 2013. gada 30. aprīļa noteikumi Nr. 240 "Vispārīgie teritorijas plānošanas, izmantošanas un apbūves noteikumi" (turpmāk –noteikumi Nr. 240)  noteic, ka ielas, laukumus, autoceļus un dzelzceļus nosaka kā transporta infrastruktūras teritorijas un izdala kā atsevišķas zemes vienības, un tām pēc to funkcijām un nozīmes nosaka atbilstošu kategoriju. Saskaņā ar noteikumu Nr. 240 86. punktu B kategorijas ielas (galvenās ielas) ir ar dominējošu savienošanas funkciju, C kategorijas ielas (maģistrālās ielas) nodrošina savienošanas un piekļūšanas funkciju, bet D kategorijas (pilsētas vai ciema nozīmes ielas) un E kategorijas ielas (vietējās nozīmes ielas) nodrošina piekļūšanas funkciju zemesgabaliem. Tādējādi, piemēram, ar detālplānojumu veidojot jaunu dzīvojamās apbūves teritoriju,  plānotās ielas izdalāmas kā atsevišķas zemes vienības, nosakot plānotajām ielām atbilstošu kategoriju. 7. prim panta otrā un trešā daļa noteic, ka pašvaldība, apstiprinot attiecīgo teritorijas attīstības plānošanas dokumentu, atbilstoši 8¹.panta otrajai un trešajai daļai  sabiedrības interešu nodrošināšanai galvenajām (B kategorijas) ielām nosaka pašvaldības nozīmes ielas statusu. Minētais regulējums neizslēdz iespēju šādu apgrūtinājumu noteikt arī pārējām apbūves teritorijā plānotajām ielām, bet tas veicams, vienojoties ar zemes īpašnieku. Ielu izbūve un to nodošana ekspluatācijā ir zemes īpašnieka jeb apbūves teritorijas attīstītāja pienākums, ko var īstenot arī pa kārtām atbilstoši attiecīgā plānošanas dokumenta īstenošanas nosacījumiem. Ielu, kurām ir noteikts pašvaldības nozīmes ielas statuss, uzturēšana pēc tam, kad tās ir nodotas ekspluatācijā, ir pašvaldības pienākums.  Savukārt pārējo ielu (maģistrālās ielas ( C kategorijas ielas),  pilsētas vai ciema nozīmes ielas (D kategorija) un vietējas nozīmes ielas (E kategorija) uzturēšanu nodrošina zemes īpašnieks.  
  7. prim panta ceturtā daļa noteic, ka zemes īpašnieks var rosināt tam piederošo ielu (tai skaitā, kurām ir noteikts pašvaldības nozīmes ielas statuss) atsavināšanu pašvaldībai pēc tam, kad iela noteiktā kārtībā ir nodota ekspluatācija, un pašvaldībai ir pienākums to pārņemt savā īpašumā.  
     Lai nodrošinātu minēto ielu kvalitatīvu uzturēšanu pēc tam, kad iela noteiktā kārtībā ir nodota ekspluatācijā, tiek noteikts ierobežojums to atsavināt citām personām, tai skaitā ielai piegulošo zemes gabalu īpašniekiem.  
        
       Teritorijas plānošana ir pašvaldību autonomā funkcija, proti, pašvaldība ir atbildīga par zemes izmantošanas plānošanu. Lauksaimniecībā izmantojamai zemei, kurai atļautā teritorijas izmantošana atbilstoši teritorijas plānojumam ir noteikta kā, piemēram, savrupmāju apbūve, ir ievērojami augstāka vērtība nekā tādai pat lauksaimniecībā izmantojamai zemei, kas teritorijas plānojumā noteikta kā lauksaimniecības teritorija. Izstrādājot šai teritorijai zemāka līmeņa plānošanas dokumentu, kā arī no pašvaldības saņemot atļauju pieslēgties pašvaldības īpašumā esošajām komunikācijām (tai skaitā pašvaldības īpašumā esošajiem ceļiem), īpašuma vērtība kļūst vēl daudzkārt lielāka, kāda tā bija sākotnēji kā lauksaimniecībā izmantojamai zemei. Piemēram, Pierīgas novados lauksaimniecībā izmantojamās zemes cena 2024.gadā bija amplitūdā no 0,5-2 euro/m², savukārt dzīvojamajai apbūvei piemērotas zemes cena sasniedz 30 – 40 euro/m². Šāda cenu atšķirība zemes vienībām veidojas no iepriekš minētajiem faktoriem, kā arī no tā, ka zemes cenā tiek ieskaitīti arī esošie vai potenciālie izdevumi nepieciešamās infrastruktūras, tai skaitā ielu, izbūvei.  
Līdz ar to likumprojektā iekļautās norma par iespēju ielas pēc tās nodošanas ekspluatācijā atsavināšanu pašvaldībai bez atlīdzības un ierobežojums ielu nodot īpašumā citām personām tiek noteikta leģitīma mērķa sasniegšanai, tas ir, sabiedrības interesēs, kas ir arī samērīgs risinājums, jo, nododot ielas (ceļa) infrastruktūru pašvaldībai, kas pēc būtības ir izmantojama publiskiem mērķiem, bijušajam zemes īpašniekam, kurš veicis teritorijas attīstību, netiek radīti papildu izdevumi vai zaudējumi ielas (ceļa) uzturēšanai. Ieguvēji  ir ne vien jaunie zemes īpašnieki (iedzīvotāji), kuri izmanto šo infrastruktūru, un pašvaldība, kurai nav jāizlieto budžeta līdzekļi īpašuma iegādei, bet arī sabiedrība kopumā, jo vienota un sakārtota infrastruktūra veicina kvalitatīvu dzīves vidi un teritorijas attīstību.    
7. prim panta piektā daļa paredz nosacījumu, ka ēkas var nodot ekspluatācijā pēc tam, kad ekspluatācijā nodoti attiecīgie infrastruktūras objekti, tai skaitā ielas. Šāda nosacījuma mērķis ir novērst detālplānojumu īstenošanas negatīvo praksi, kad detālplānojuma īstenošana nereti aprobežojusies vien ar zemes vienības sadalīšanu un atsavināšanu, kā rezultātā piekļuve zemes gabaliem notiek pa līdz galam neizbūvētiem, neapmierinoša tehniskā stāvokļa vai dabā neeksistējošiem ceļiem (ielām) , kā arī nav pieejamas nepieciešamās inženierkomunikācijas.  Potenciālie pircēji informāciju par konkrētā zemes gabala atļauto izmantošanu un noteiktajiem zemes izmantošanas ierobežojumiem un nosacījumiem var saņemt Teritorijas attīstības plānošanas informācijas sistēmas publiskajā daļā Valsts vienotājā ģeotelpiskās informācijas portālā (geolatvija.lv). Līdz ar to, ja kāda persona pirms zemes iegādes vēlēsies iegūt informāciju par konkrētā zemes gabala atļauto izmantošanu un zemes gabalam noteiktajiem zemes izmantošanas ierobežojumiem un nosacījumiem, tad šī informācija pazīmes veidā būs pieejama  geolatvija.lv sadaļā "Teritorijas izmantošana".  
Apkopojot iepriekš minēto, veiktie grozījumi Zemes pārvaldības likumā, papildinot to ar jaunu 7.¹ pantu, noteic  veicamās rīcības un to, kas no tā ir zemes gabala īpašnieka jeb attīstītāja pienākumos un kas pašvaldības pienākumos, lai nodrošinātu kvalitatīvu un ilgtspējīgu teritorijas attīstību un apbūvei atbilstošus apstākļus. Tādējādi tiek panākta samērā vienkārša, skaidra  un efektīva sistēma ilgtspējīgai teritorijas attīstībai, sadarbojoties un sabalansējot privātās un publiskās intereses.   
   
      Latvijas Republikas Satversmes 105. pants paredz gan īpašuma tiesību netraucētu īstenošanu, gan arī valsts tiesības sabiedrības interesēs ierobežot šīs tiesības. Ņemot vērā, ka būtiski mainās modelis, kādā privātpersonai tiek noteikts nekustamā īpašuma lietošanas aprobežojums un pašvaldība pārņem uzturēšanā un pārvaldībā privātpersonai piederošu īpašumu, no Satversmes tiesas judikatūras izriet, ka, izvērtējot pamattiesību ierobežojuma samērīgumu, jāpārbauda, vai:  
1)       izraudzītie līdzekļi ir piemēroti leģitīmā mērķa sasniegšanai jeb vai ar izraudzīto līdzekli var sasniegt leģitīmo mērķi;  
2)       šāda rīcība ir nepieciešama;  
3)       vai ierobežojums ir atbilstošs jeb vai labums, ko iegūst sabiedrība, ir lielāks par indivīda tiesībām nodarīto kaitējumu (sk. Satversmes tiesas 2014. gada 10. oktobra sprieduma lietā Nr. 2014-04-03 15. punktu).  
     
     Teritorijas plānošanas process pēc būtības ir vispiemērotākais, lai plānotu kādas teritorijas turpmāko izmantošanu un attīstību. Šis jautājums prasa kompleksu risināšanu, noskaidrojot visas intereses, apsverot jautājumu kontekstā ar teritorijas attīstības, tostarp citiem infrastruktūras, risinājumiem atbilstoši visiem teritorijas plānošanas principiem. Kā secinājusi Satversmes tiesa, attiecinot terminu "komplekss" uz teritorijas plānošanas un būvniecības jomu, tas nozīmētu noteiktam nolūkam veidotu tādu būvju kopumu, kuras ir savstarpēji saistītas un veido vienotu sistēmu (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 11. novembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-24-03 10.1. apakšpunktu). Ar teritorijas plānošanu tiek nodrošināta vides aizsardzības prasību īstenošana, pareiza infrastruktūras būvniecība un funkcionēšana (sk. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta 2011. gada 1. jūlija sprieduma lietā Nr. SKA-216/2011 (A42476808) 9. punktu).  
No minētā var secināt, ka teritorijas attīstībai jānotiek kompleksi un vienotā sistēmā ar nepieciešamās infrastruktūras nodrošinājumu. Spēkā esošā Zemes pārvaldības likuma 7. panta otrās daļas regulējuma precizēšana ir nepieciešama, lai novērstu jaunu apbūves teritoriju veidošanos bez tai nepieciešamās infrastruktūras, tai skaitā ceļiem vai ielām.  
Pastāvot ilgstoši neatrisinātām problēmām, kas ietekmē nekustamo īpašumu īpašnieku un iedzīvotāju iespējas piekļūt savam īpašumam un kuriem individuāli ir sarežģīti atrisināt šīs problēmas, pašvaldībai ir no tiesību normām izrietošs pienākums rīkoties tā, lai šo jautājumu risinātu (sal. Administratīvās apgabaltiesas 2022. gada 23. septembra lēmuma lietā Nr. A420196022 5.9. apakšpunkts). Tas ir viens no iemesliem, kāpēc Pašvaldību likumā (4. panta pirmās daļas 3. punkts), kā viena pašvaldības autonomām funkcijām, ir noteikts gādāt par pašvaldības īpašumā esošo ceļu būvniecību, uzturēšanu un pārvaldību. Pašvaldībai normatīvajā regulējumā noteiktais pienākums gādāt par publisko infrastruktūru  nozīmē, ka pašvaldībai jānodrošina iespēja iedzīvotājiem saņemt šos pakalpojumus, bet tas nenozīmē, ka visos gadījumos tas jāveic par pašvaldības budžeta līdzekļiem. Šajos pasākumos ir jāiesaistās arī personām, kas plāno un īsteno jaunu apbūves teritoriju attīstību un izveidi. Veicot jaunu privātu teritoriju attīstību un objektu būvniecību, infrastruktūras izbūvē būtu jāiesaistās ne tikai valstij un pašvaldībai, bet arī attiecīgās teritorijas īpašniekam vai attīstītājam, kurš kā attīstības ieceres ierosinātājs un īstenotājs gūst labumu no attiecīgā projekta īstenošanas. Veidojas nesamērīgi apstākļi un negodprātīga prakse, ja zemes īpašnieks vai attīstītājs, kurš ierosinājis jaunas apbūves teritorijas attīstības ieceri un uzsāk tās īstenošanu, gūst peļņu no zemesgabala attīstības, nenodrošinot nepieciešamo infrastruktūru, bet vēlāk šīs infrastruktūras izbūve tiek segta no pašvaldības budžeta (nodokļu maksātāju naudas).   
     Normatīvajā regulējumā iekļaujot principus jaunas apbūves īstenošanai un nosakot, ka daļa no infrastruktūras tiek apgrūtināta sabiedrības interesēs, kā arī nosakot pašvaldības pienākumu nodrošināt šo objektu pārvaldību, sabiedrība iegūst būtiskus labumus: apbūves teritorijas nodrošinātas ar inženiertīkliem un ielām; pareiza infrastruktūras būvniecība un funkcionēšana, kas nodrošina dzīves vides atbilstošu kvalitāti; noteikti skaidri nosacījumi un priekšnoteikumi jaunu apbūves teritoriju izveidošanai gan pašvaldībām un vietējiem iedzīvotājiem, gan arī nekustamo īpašumu attīstītājiem; samazināsies riski, ka pašvaldībai ir jāpārņem infrastruktūra, kas nav izbūvēta atbilstoši plānošanas dokumenta nosacījumiem, un secīgi – nav izmantojama paredzētajiem mērķiem, tādējādi tās izbūves pabeigšanai nebūtu jāiegulda pašvaldības budžeta jeb nodokļu maksātāju līdzekļi.  
     Secīgi ierobežojums ir atbilstošs, un labums, ko iegūs sabiedrība, ir lielāks par indivīda tiesībām nodarīto kaitējumu.  
             Likumprojektā iekļautais par pašvaldības nozīmes ceļa statusa noteikšanu pēc tā nodošanas ekspluatācijā un iespējas to nodot pašvaldības īpašumā bez atlīdzības, kā arī ierobežojums ielu atsavināt citām personām tiek noteikts leģitīma mērķa sasniegšanai, tas ir sabiedrības interesēs, tas ir arī samērīgs, jo nododot ceļa infrastruktūru pašvaldības pārvaldībā, kas pēc būtības ir izmantojama publiskiem mērķiem, bijušajam zemes īpašniekam, kurš veicis teritorijas attīstību, netiek radīti zaudējumi, bet ieguvēji  ir ne vien jaunie zemes īpašnieki (iedzīvotāji), kuri izmanto šo infrastruktūru, bet arī sabiedrība kopumā, jo vienota un sakārtota infrastruktūra veicina kvalitatīvu dzīves vidi un teritorijas attīstību.    
      Apkopojot minēto, var secināt, ka izraudzītais līdzeklis – jaunas dzīvojamās apbūves teritorijas nodrošināt ar inženiertīkliem un ielām – , ir piemērots leģitīmā mērķa sasniegšanai, t.i., sabiedrības interešu nodrošināšanai un labums, ko iegūst sabiedrība, ir lielāks par personas tiesībām un likumiskajām interesēm nodarīto zaudējumu.  
          Lai risinātu jautājumus ar publiskās infrastruktūras piekritību, kas kļuvusi par  bezmantinieka mantu vai bezīpašnieka lietu, Zemes pārvaldības likums tiek papildināts ar jaunu pantu (8². pants), kas noteic, ka gadījumos, kad par bezīpašnieka lietu vai bezmantinieka mantu tiek atzīts ceļš, tas ir piekritīgs pašvaldībai. Šajā pantā un visā likumprojektā lietotais termins "ceļš"  ir lietots kā termins, kas apzīmē vienotu nekustamo īpašumu, kas sastāv no zemes gabala, kas atbilstoši apstiprinātajam plānošanas dokumentam vai zemes ierīcības projektam, nodrošina vai plāno nodrošināt piekļuvi cietiem zemes gabaliem, un inženierbūvi, ja tāda zemes gabalā izbūvēta. Minētais termins ir attiecināms arī uz ielām, jo saskaņā ar Ceļu satiksmes likuma 1. panta 3. punktā noteikto un atbilstoši likumam "Par autoceļiem" ceļi cita starpā iedalās autoceļos un ielās.  
 Tādējādi paredzot vēl vienu izņēmuma gadījumu atbilstoši Civillikuma 416. panta pirmajā daļā un 930. panta piezīmēs noteiktajam, ka bezmantinieku manta vai bezīpašnieka lieta nepiekrīt valstij, bet pašvaldībai. Ņemot vērā, ka dzīvojamo māju apbūves teritorijās izbūvētiem ceļiem piemīt koplietošanas ceļa pazīmes, jo visbiežāk tie ir savienoti ar pašvaldības ceļu tīkliem (vienota pašvaldības ceļu tīkla sastāvdaļa), turklāt tie kalpo sabiedrības interešu un vietējo iedzīvotāju dzīves kvalitātes nodrošināšanai, pašvaldībām autonomo funkciju nodrošināšanai izrietēs pienākums pārņemt šādu ceļu īpašumus neatkarīgi no tā izbūves stadijas, kuri kļuvuši par bezmantinieku mantu vai bezīpašnieka lietu. Attiecīgi mazinātos arī birokrātiskās procedūras ilgums, pārņemot valsts uzskaitē tādus nekustamos īpašumus, kas nav nepieciešami valsts funkciju nodrošināšanai, lai nodotu īpašumus tālāk pašvaldībām. Ja zemes gabalā ir noteiktā kārtībā izbūvēts ceļš un tas ir nodots ekspluatācijā, pārņemot zemes gabalu pašvaldības īpašumā, pašvaldība to kopā ar izbūvēto infrastruktūru uzņem savā bilancē un noteiktā kārtībā iekļauj pašvaldību ielu un ceļu reģistrā. Ja ceļš nav izbūvēts, tad pašvaldība nodrošina ceļa izbūvi atbilstoši pašvaldības budžeta iespējām un attīstības plānošanas dokumentos noteiktajām investīcijām satiksmes infrastruktūras attīstībai, kā arī attiecīgās apbūves teritorijas attīstībai.   
Minētais pants attiecas arī uz gadījumiem, kad par bezmantinieka mantu vai bezīpašnieka lietu ir kļuvušas domājamās daļas no īpašuma, kas ir ceļš. Pašvaldībai kā publiskai personai nevajadzētu būt kopīpašniekam ar privātām personām vairāku iemeslu dēļ, kas saistīti ar iespējamiem juridiskiem, ekonomiskiem un pārvaldības riskiem: esot kopīpašumā ar privātpersonām, pašvaldība var nonākt interešu konfliktā, jo tā var būt spiesta pieņemt saistošus vai administratīvus lēmumus, kas būtu attiecināmi uz kādu no kopīpašnieku; kopīpašuma pārvaldība starp pašvaldību un privātpersonām var būt sarežģīta, jo īpaši, ja ir atšķirības lēmumu pieņemšanas procesā, kas var radīt nesaskaņas, palēnināt lēmumu pieņemšanu un radīt pārvaldības problēmas; tam var būt arī juridiski izaicinājumi, jo kopīpašuma pārvaldīšana bieži vien prasa detalizētus juridiskos līgumus, kas nosaka pušu tiesības un pienākumus. Līdz ar to, pašvaldībai pārņemot tai piekrītošu īpašuma daļu, būtu jāvienojas ar pārējiem kopīpašniekiem par to īpašumā esošo domājamo daļu atsavināšanu pašvaldībai, vai arī par pašvaldībai piekrītošo domājamo daļu atsavināšanu pārējiem zemes gabala kopīpašniekiem proporcionāli kopīpašuma katrai domājamajai daļai. Atsavinot šādas kopīpašumā esošas domājamās daļas, pašvaldībai ir jāievēro  Publiskas personas mantas atsavināšanas likumā noteiktā kārtība.   
 Ņemot vērā, ka ir samērā daudz gadījumu, kad šāda veida ceļi jau ir atzīti par bezmantinieka mantu vai bezīpašnieka lietu, tad Zemes pārvaldības  likuma Pārejas noteikumi tiek papildināti ar jaunu punktu, kas noteic, ka gadījumos, kad ceļš ir kļuvis par bezmantinieka mantu līdz šā likumprojekta spēkā stāšanās brīdim, ceļi gada laikā noteiktā kārtībā nododami pašvaldību īpašumā. Pašvaldības, pārņemot šādu ceļu, gadījumā, ja tas kā inženierbūve noteiktā kārtībā nav nodots ekspluatācijā, ceļa izbūvi nodrošina atbilstoši pašvaldības budžeta iespējām un atbilstoši konkrētās apbūves teritorijas apbūves attīstībai.