Anotācija (ex-ante)

     Robežu kontrole ir būtiska valsts funkcija, kas jāīsteno atbilstoši esošajai situācijai uz tās, nepieļaujot valsts robežas nelikumīgu šķērsošanu. Tādējādi termins “robežas kontrole” ir plašāks, jo aptver arī attiecīgās pārbaudes robežšķērsošanas vietās. Savukārt termins “nepieļaut nelikumīgu ieceļošanu valstī” jeb “novērst nelikumīgu ieceļošanu valstī” ir šaurāks, jo attiecas tikai uz gadījumiem, kad persona valsts robežu mēģina šķērsot vai šķērso ārpus likumīgajai ieceļošanai noteiktajām robežšķērsošanas vietām (tai neparadzētā vietā) un kārtības. Vienlaikus ir jāsecina, ka nelikumīgie valsts robežas šķērsotāji varētu būt personas, uz kurām varētu attiekties Direktīva 2013/32/ES. Minētās direktīvas 6. panta 3. punkts paredz, ka dalībvalstīm ir tiesības noteikt patvēruma pieteikuma pieņemšanas vietas. Latvijā šis aspekts ir noregulēts Patvēruma likuma 6. pantā, kas nosaka, ka persona iesniegumu par bēgļa vai alternatīvā statusa piešķiršanu iesniedz personīgi Valsts robežsardzei: 1) robežšķērsošanas vietā vai robežšķērsošanas tranzīta zonā pirms ieceļošanas Latvijas Republikā; 2) Valsts robežsardzes struktūrvienībā, ja persona atrodas Latvijas Republikā.
     Vienlaikus atbilstoši ECT atziņām jau minētajā lietā  N.D. and N.T. v. Spain, kā arī lietā A.A. and others v. North Macedonia, valstij ir tiesības atteikt ieceļošanu ārzemniekiem, tostarp potenciālajiem patvēruma meklētājiem, kuri bez nepārvaramiem iemesliem nebija izpildījuši prasību pēc likumīgas ieceļošanas robežšķērsošanas vietās. Minētajos spriedumos ECT atzina, ka personas rīcība (valsts robežas nelikumīga šķērsošana) ir būtisks faktors, vērtējot vai noticis cilvēktiesību pārkāpums. Saskaņā ar ECT iedibināto judikatūru nav noticis cilvēktiesību pārkāpums, ja, iestājoties noteiktam apstākļu kopumam, netiek pieļauta ieceļošana ārpus likumīgai ieceļošanai noteiktajām robežšķērsošanas vietām un kārtības. Šādos gadījumos Valsts robežsardzei, sastopoties ar situāciju, kad personas mēģina nelikumīgi šķērsot valsts robežu ārpus valsts robežas šķērsošanas vietām un kārtības, ir tiesības bez formalitātēm (neveicot individuālu dokumentāru izvērtējumu) nepieļaut personas ieceļošanu Latvijas Republikā.
     Savukārt Eiropas Savienības Tiesa (turpmāk – EST), attīstot ģenerāladvokāta sniegto skaidrojumu, uzsvērusi, ka Eiropas Savienības dalībvalstīm, neatņemot praktiski reālu iespēju patvēruma meklētājiem iesniegt patvēruma pieteikumu, Direktīvas 2013/32 6. panta 3. punktā ir piešķirtas tiesības pieprasīt, lai starptautiskās aizsardzības pieteikumi tiktu iesniegti personiski un/vai tam paredzētā vietā (skat., EST 2022. gada 30. jūnija sprieduma lietā C-72/22 PPU Valstybės sienos apsaugos tarnyba 65. punktu).

     Reaģējot uz nelikumīgu valsts robežas šķērsošanu, kā uz veidu, lai iekļūtu valstī nelikumīgi, nepieciešams izteikt Valsts robežsardzes likuma 5.panta pirmās daļas 7. punktu jaunā redakcijā, paredzot, ka, lai nodrošinātu funkciju izpildi, Valsts robežsardze nepieļauj  personu nelikumīgu ieceļošanu. Vienlaikus, grozījumi paredz arī papildināt Valsts robežsardzes likuma 16. panta pirmo daļu ar jaunu 1.¹ punktu, skaidrāk nosakot fiziskā spēka pielietošanas tiesības, lai nepieļautu nelikumīgu ieceļošanu valstī. Grozījumi paredz arī papildināt Valsts robežsardzes likuma 15. pantu ar jaunu 5.¹ punktu, kas skaidrāk noteiktu tiesības robežsargiem neļaut personai ieceļot valstī tam neparedzētā vietā un laikā (vajadzības gadījumā iespēju robežās sniedzot primāro nodrošinājumu), ja nepastāv objektīvi pamatoti apstākļi par tūlītēju ieceļošanas nepieciešamību.
     Viens no pamatiem, kad personai, kas nav Eiropas Savienības dalībvalsts valstspiederīgā (tā saucamā trešās valsts valstspiederīgā), ir tiesības ieceļot valstī, ja tai nav normatīvajos aktos noteikto dokumentu ieceļošanai, gadījumos, kad tā izmanto likumīgai ieceļošanai noteiktās robežšķērsošanas vietas un kārtību, ir humāni apsvērumi, valsts intereses vai starptautiskas saistības (Eiropas Parlamenta un Padomes 2016.gada 9. marta Regulas (ES) 2016/399 par Savienības Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss) 6.panta 5.c) apakšpunkts). Minētajos gadījumos, personai tiek atļauts ieceļot valstī, pārvietoties valsts iekšienē un tostarp pieteikt patvērumu.
     Attiecīgie humānie apsvērumi var būt tostarp apstākļi, kas var būt pamatā patvēruma pieteikumam (bailes no vajāšanas valstī, no kuras tā ieradusies, bēg). Turklāt norāde par humāniem apsvērumiem var tikt izteikta jebkādā veidā (mutiski, rakstiski, ar konkludentām darbībām) (skat., mutatis mutandis EST 2020. gada 17.decembra sprieduma lietā No. C-808/18 Eiropas Komisija/Ungārija 97., 99. un 100.punktu).
     ECT ir paudusi, ka princips par likumīgu ieceļošanu nav absolūts, un no tā var tikt izdarīta atkāpe, ja persona spēj objektīvi pamatot apstākļus, kādēļ tā nešķērso valsts robežu tai paredzētajās vietās, piemēram, pastāv tūlītējas vajāšanas draudi valstī, no kuras tā mēģina ieceļot. Attiecīgi katrā individuālajā gadījumā ir objektīvi vērtējami personas norādītie apstākļi, to būtiskums, tūlītējais raksturs, kontekstā ar situāciju valstī, no kuras personas ieceļo (proti, vai tajā valstī personai pastāv tūlītējs apdraudējums, kas, nesniedzot atļauju ieceļot Latvijas Republikā nekavējoties, var reāli radīt personai dzīvības vai veselības apdraudējumu), nosakot samērīgumu ar likumīgas ieceļošanas neievērošanu. Lēmums nepieļaut nelikumīgu ieceļošanu valstī, ir balstāms uz individuālu (bez dokumentāras noformēšanas) novērtējumu, kā arī uz kopējās valsts, no kuras persona ieradās, nelikumīgi šķērsojot robežu, situācijas vērtējumu (proti, vai tajā valstī personai pastāv tūlītējs apdraudējums, kas, nesniedzot atļauju ieceļot Latvijas Republikā nekavējoties, var reāli radīt personai dzīvības, veselības vai citu tiesību vai likumisko interešu, no kurām nav pieļaujama atkāpšanās,  apdraudējumu) (skat., piemēram, ECT 2005. gada 16. jūnija lēmuma lietā Nr. 18670/03 Berisha and Haljiti v. the former Yugoslav Republic of Macedonia 1.punkts; ECT 1991. gada 30. oktobra sprieduma lietās Nr.13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87 Vilvarajah and Others v. the United Kingdom 107.-108. punktu). Objektīvi apstākļi par nepieciešamību tūlītēji ieceļot valstī var būt tostarp acīmredzamas norādes par personas nespēju nokļūt līdz tuvākajai robežšķērsošanas vietai, ko pamato, piemēram, personas ievainojumi, fiziskās un garīgās spējas, personas vecums  u.c. (skat. piemēram, ECT 2021. gada 8.jūlija sprieduma lietā Nr. 12625/17 Shahzad v. Hungary 63. punktu).
     Konstatējot, ka personas norādītie objektīvie apstākļi ir pamatoti, personai, ievērojot neizraidīšanas principu, sniedzama atļauja ieceļot valstī. Minētais attiecināms uz situācijām: 1) kad personas ieceļošanu valstī pamato tieši vēlme pieteikt patvērumu Latvijas Republikā, bet personai nepastāv reāla iespēja nokļūt līdz robežšķērsošanas vietai iepriekš minēto objektīvo apstākļu dēļ; 2) personas ieceļošana nav saistīta ar vēlmi pieteikt patvērumu, bet ar humāniem apsvērumiem, piemēram, veselības stāvokli, kādēļ personai nav reālas iespējas nokļūt līdz robežšķērsošanas vietai, bet ir nepieciešams tūlītēji ieceļot valstī. Minēto pamato starptautiskajās tiesību normās ietvertais princips par spīdzināšanas un citādas nežēlīgas, necilvēcīgas vai pazemojošas izturēšanās vai sodīšanas veidu aizliegums (piemēram, Eiropas Padomes 1950. gada 4.novembra Eiropas Cilvēktiesību un Pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 3. pants, Apvienoto Nāciju Organizācijas 1984. gada 10. decembra Konvencijas pret spīdzināšanu un citiem nežēlīgas, necilvēcīgas vai pazemojošas izturēšanās vai sodīšanas veidiem 3. pants; Apvienoto Nāciju Organizācijas 1966.gada 16.decembra Starptautiskā pakta par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām 7. pants, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 4. pants).
      Savukārt, ja personas norādītie objektīvie apstākļi nepamato tūlītēju nepieciešamību ieceļot valstī, nav saskatāmi šķēršļi personai doties uz tuvāko robežkontroles punktu un likumīgas procedūras ietvaros ieceļot valstī.
Par objektīviem apstākļiem, kas būtu pamats attaisnot likumīgas ieceļošanas neievērošanu, nav uzskatāma, piemēram, tikai personas, kas nav attiecīgās valsts valstspiederīgā, klātbūtne robežzonā, kurā nav robežšķērsošanas vieta, bez jebkāda veida objektīvi pamatotas norādes par nepieciešamību tūlītēji ieceļot valstī, kā arī tikai situācijas izmantošana, kad skaitliski liels daudzums personu vēlas ieceļot valstī vienlaikus. Attiecīgi apstāklis, ka persona atrodas robežzonā Latvijas Republikas tuvumā automātiski pats par sevi nenozīmē, ka personai pastāv šķēršļi saņemt nepieciešamo palīdzību tieši valstī, no kura personas vēlas ieceļot.
     Nepastāvot attiecīgajiem objektīvi pamatotiem apstākļiem par tūlītējas personas ieceļošanas nepieciešamību valstī ārpus likumīgai ieceļošanai noteiktajām vietām un kārtības, valstīm attiecīgajos gadījumos ir tiesības liegt personai ieceļot valstī, kas savukārt uzskatāms nevis par neizraidīšanas principa pārkāpumu, bet gan valsts tiesību kontrolēt personu, kas nav tās valstspiederīgie, ieceļošanu, uzturēšanos valstī un izceļošanu no tās, īstenošanu samērīga līdzsvara ietvaros (sk., piemēram, ECT 2020.gada 13. februāra sprieduma lietās Nr. 8675/15 un 8697/15 N.D. and N.T. v. Spain 178, 180, 184-185, 188, 200, 201., 210. punktu).
     Minēto apliecina arī Apvienoto Nāciju Organizācijas 1951. gada 28.jūlija Konvencijas par bēgļa statusu A.1. panta otrā daļa kopsakarā ar Protokola par bēgļa statusu I pantu, atbilstoši kuriem par “bēgli” ir uzskatāma nevis jebkura persona, bet gan persona, kas ar labi pamatotām bailēm no vajāšanas pēc rases, reliģijas, tautības, piederības īpašai sociālai grupai pazīmēm vai politiskās pārliecības dēl, atrodas ārpus savas pilsonības valsts un nespēj vai sakarā ar šādām bailēm nevēlas izmantot šīs valsts aizsardzību; vai personu, kam nav pilsonības un kas, atrodoties ārpus savas iepriekšējās mītnes zemes, šādu notikumu rezultātā nespēj vai šādu baiļu dēļ nevēlas tajā atgriezties.
Līdz ar to pats par sevi apstāklis, ka trešās valsts valstspiederīgais atrodas tiešā valsts robežas tuvumā ārpus likumīgai ieceļošanai noteiktajām robežšķērsošanas vietām bez norādes par objektīvi pamatotiem apstākļiem par tūlītējas personas ieceļošanas nepieciešamību valstī ārpus likumīgai ieceļošanai noteiktās kārtības, nesniedz skaidrību par iemesliem, kādēļ persona valsts robežu neizvēlas šķērsot likumīgai ieceļošanai noteiktajās robežšķērsošanas vietās.
Attiecīgajos gadījumos faktiskā rīcība, liedzot personai šķērsot valsts robežu (ieceļot), ir uzskatāma par personas izraidīšanu šī termina formālā izpratnē (skat., mutatis mutandis ECT sprieduma lietās Nr.8675/15 un 8697/15 N.D. and N.T. v. Spain 185.punktu). Vienlaikus minētā rīcība atbilstoši ECT spriedumā lietās Nr.8675/15 un 8697/15 N.D. and N.T. v. Spain (222., 231.-232.punkts) noteiktajam uzskatāma nevis par neizraidīšanas principa pārkāpumu, bet gan valsts tiesību kontrolēt personu, kas nav tās valstspiederīgie, ieceļošanu, uzturēšanos valstī un izceļošanu no tās, īstenošanu samērīga līdzsvara ietvaros. Tādējādi robežapsardzības pienākuma ietvaros valstīm ir tiesības liegt ieceļot personai, kas mēģina šķērsot valsts robežu vai jau fiziski ir šķērsojusi robežlīniju ārpus likumīgai ieceļošanai noteiktajām robežšķērsošanas vietām un kārtības.
     Vienlaikus būtiski ir nošķirt “nelikumīgu ieceļošanu” no “nelikumīgas uzturēšanās” valstī. “Nelikumīga ieceļošana” ir konstatējama gadījumos, kad persona, kas šķērso valsts robežu, valsts teritorijā ir īsu brīdi pēc valsts robežas nelikumīgas šķērsošanas. Proti, būtisks ir laika un attāluma no valsts robežas fakts, kas nerada šaubas, ka persona tikko ir šķērsojusi valsts robežu tam neparedzētā vietā. Piemēram, kad Valsts robežsardzes amatpersonas konstatē, ka persona nelikumīgi šķērso robežu (skat., ECT sprieduma lietā N.D. and N.T. v. Spain 68. punktu).
     Savukārt “nelikumīga uzturēšanās” nozīmē tādu ārzemnieka uzturēšanos Latvijas Republikā, kura neatbilst Imigrācijas likumam vai Latvijai saistošajām starptautiskajām tiesībām,  piemēram, ārzemniekam, likumīgi uzturoties Latvijas Republikā, beidzās vīzas derīguma termiņš vai  likumīgas uzturēšanās laikā tiek anulēta uzturēšanās atļauja.
Ja “nelikumīga ieceļošana” tiek pieļauta jeb nav attiecīgi pārtraukta, būtu uzskatāms, ka persona “uzturas valstī”.
Direktīvas 2013/32/ES 4. panta 1. punkts un 6. pants (īpaši tā 3. punkts) sniedz rīcības brīvību valstīm noteikt iestādes (attiecīgi arī to teritoriālo izvietojumu), kas ir kompetentas pieņemt pieteikumu par bēgļa vai alternatīvā statusa piešķiršanu, nenosakot kuras tieši iestādes nosakāmas par kompetentām un arī nenosakot to teritoriālo izvietojumu, tostarp valsts iekšienē (skat., mutatis mutandis EST 2020. gada 25. jūnija sprieduma lietā C-36/20 PPU Ministerio Fiscal 65. punktu, 114.1.apakšpunktu). Vienlaikus minētās Direktīvas 6. panta 2. punkts paredz, ka dalībvalstis nodrošina, lai personai, kura sagatavojusi starptautiskās aizsardzības pieteikumu, būtu reāla iespēja to iesniegt iespējami īsā laikā. Nacionālajā regulējumā minētās normas transponētas Patvēruma likumā.
     EST ir noteikusi, ka personai, kas nelikumīgi uzturas valstī, nevar liegt tiesības iesniegt patvēruma pieteikumu (skat. EST 2022. gada 30. jūnija prejudiciālā nolēmuma lietā Nr. C-72/22 PPU Valstybės sienos apsaugos tarnyba 65., 75., 93. punktu). Vienlaikus EST ir noteikusi, ka patvēruma pieteikumu var iesniegt faktiski jebkurai iestādei. Proti, ja iestāde, kurai patvēruma pieteikums nav piekritīgs, ir saņēmusi minēto iesniegumu, tai ir pienākums norādīt, kura iestāde ir kompetenta (skat. EST 2020. gada 25. jūnija sprieduma lietā Nr. C-36/20 PPU- Ministerio Fiscal 57. punktu, 65. punktu un 114.1.apakšpunktu).
     Līdz ar to Eiropas Savienības dalībvalstīm nav pienākuma noteikt tādu kārtību, kas paredzētu personām iespēju pieteikt patvērumu jebkurā vietā. Minētais, jo īpaši būtu attiecināms uz gadījumiem, kad persona veic nelikumīgu ieceļošanu valstī. Izņēmums no minētā principa būtu pieļaujams tikai tad, ja būtu konstatējams nopietns pamats atkāpties no prasības par valsts robežas šķērsošanu tam paredzētajās vietās un laikā, piemēram, ja attiecīgās personas dzīvībai tūlītēji draudētu briesmas, ko, piemēram, varētu izraisīt veselības apsvērumi.
     Ņemot vērā minēto, vispārīgi nosacījumi par patvēruma pieteikuma iesniegšanu ir noteikti Patvēruma likumā. Vēršama uzmanība, ka pat, ja personai ir sniegta atļauja ieceļot ārpus likumīgai ieceļošanai Latvijas Republikā noteiktās kārtības, taču persona nenorāda uz nepieciešamību pieteikt patvērumu un attiecīgi to nepiesaka, un, ja personai nepastāv cits pamats uzturēties Latvijas Republikā (piemēram, pēc humānu apsvērumu, uz kā pamata personai tika ļauts ieceļot izbeigšanās), persona ir uzskatāma par nelikumīgu imigrantu un ir pakļauta atgriešanas procedūrai.
Vienlaikus personām savu tiesību un likumisko interešu aizsardzībai to individuālajā situācijā ir iespēja izmantot Administratīvā procesa likumā ietvertos tiesību aizsardzības līdzekļus, apstrīdot un pārsūdzot attiecīgo iestāžu (institūciju) faktisko rīcību (piemēram, nepieļaušanu ieceļot valstī) vai izdoto administratīvo aktu (piemēram, lēmumu par atgriešanu (atgriešanas procedūras ietvaros)).