Anotācija (ex-ante)

IZ secināts, ka kopumā publiskie pasūtītāji par konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu atlīdzināšanu pret pārkāpējiem nevēršas, lai gan normatīvais regulējums šādas tiesības un pienākumus paredz jau vēsturiski. Tas tiek pamatots ar to, ka praksē grūti noteikt precīzu nodarīto zaudējumu apmēru, kā arī to pierādīt tiesā.
Neraugoties uz to, ka pastāvošā prakse pēdējā laikā sāk nedaudz mainīties un publiskie pasūtītāji sāk kļūt aktīvāki rīcībā, kas nepieciešama piekrītošo zaudējumu atgūšanas procesā, no Ministru kabineta 2024.gada 9.janvāra sēdē (prot. Nr.1, 71.§) izskatītā IZ izriet, ka ir nepieciešams īstenot attiecīgus papildus pasākumus aktīvākai publisko pasūtītāju iesaistei zaudējumu atgūšanā.

Atbilstoši Ministru kabineta 2024.gada 9.janvāra sēdes protokollēmumā (prot. Nr.1  71.§  2.punkts) dotajam uzdevumam, Ekonomikas ministrijai sadarbībā ar KP ir jāizstrādā un ekonomikas ministram trīs mēnešu laikā noteiktā kārtībā izskatīšanai Ministru kabinetā jāiesniedz grozījumi KL, nosakot KP jaunu funkciju – metodiskā atbalsta sniegšanu publiskajam pasūtītājam konkurences pārkāpumu rezultātā radīto zaudējumu apzināšanai, tai skaitā reglamentējot publiskā pasūtītāja un KP sadarbības kārtību, atbildību un pienākumus zaudējumu atgūšanas procesā. IZ paredzētais KP metodiskais atbalsts uzskatāms par būtisku, līdz šim iztrūkstošu atbalsta instrumentu, lai veicinātu jaunas prakses veidošanos.

Ievērojot minēto, ar Likumprojektu paredzēts noteikt KP jaunu funkciju – metodiskā atbalsta sniegšanu publiskajam pasūtītājam konkurences pārkāpumu rezultātā radīto zaudējumu apzināšanai, kā arī to novērtēšanai un aprēķināšanai. Savukārt, lai nodrošinātu metodiskā atbalsta sniegšanu publiskām personām zaudējumu atlīdzināšanas procesa ietvaros, KP nepieciešams izveidot atsevišķu, no iestādes pamatfunkcijām nošķirtu struktūrvienību. KP iesaiste privāto zaudējumu atlīdzināšanas procesā nedrīkst negatīvi ietekmēt konkurences iestādes neatkarību izmeklēšanas laikā, tirgus dalībnieku sadarbību ar KP, tostarp, arī iecietības programmas efektivitāti.

Likumprojekts regulē šādus jautājumus:
[1] Ar iepriekšējiem KL grozījumiem (23-TA-107; Nr.446/Lp14), kas Saeimā 3. lasījumā pieņemti 2024. gada 15. februārī, KL tika papildināts ar 6. panta pirmās daļas 10. punktu. Likumprojekts papildina KL 6. panta pirmo daļu ar 9.¹ punktu, kas paredz sniegt metodisko atbalstu publiskajiem pasūtītājiem konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu apzināšanā, kā arī to novērtēšanā un aprēķināšanā.
KP jau ir izstrādājusi Metodisko materiālu zaudējumu aprēķināšanai, kas ietver detalizētāku skaidrojumu par zaudējumu aprēķināšanas problemātiku konkurences pārkāpumu gadījumos. Metodiskais materiāls ir sagatavots kā vispārīgs, nesaistošs un noderīgs ceļvedis, lai veicinātu valsts iestādes un to kapitālsabiedrības iesniegt prasības par zaudējumu atlīdzināšanu konkurences tiesību pārkāpumu gadījumos.
Tādējādi KP neatkarīgā struktūrvienība sniegs atbalstu, konsultējot un skaidrojot šo Metodisko materiālu kontekstā ar konkrētās lietas apstākļiem. Pēc publiskā pasūtītāja lūguma KP neatkarīgā struktūrvienība iesaistīsies arī zaudējumu aprēķināšanā. Tas nozīmē, ka KP neatkarīgā struktūrvienība sniegs ne tikai konsultācijas publiskajiem pasūtītājiem zaudējumu novērtēšanas aprēķinos un aprēķināšanas metodes izvēlē (teorētiskas pieejas konsultēšana), bet arī veiks radīto zaudējumu aprēķināšanu publiskajam pasūtītājam prasības pieteikuma iesniegšanai tiesā (kalkulācija).
Publiskā pasūtītāja pienākums ir būt aktīvam savu tiesību un pienākumu realizācijā, t.sk. pie noteiktiem apstākļiem ceļot prasību par tam radītajiem zaudējumiem arī konkurences tiesību pārkāpumu gadījumos. Ja publiskā persona (publiskais pasūtītājs) izteiktu lūgumu sniegt atbalstu zaudējumu novērtēšanā un aprēķināšanā, tad KP šādu atbalstu sniegtu, lai publiskā persona varētu efektīvāk izvērtēt tai radīto konkurences pārkāpuma rezultātā zaudējumu esību un to apmēru.

[2] Likumprojekts paredz arī papildināt KL 6. pantu ar 1.¹ daļu, kas regulē atbalsta funkcijas nodalīšanu; ierobežojumu izmantot KP izpētes lietas materiālus; atzinuma u.c. saistīto dokumentu, konsultāciju ieteikuma raksturu, kā arī to, ka KP priekšsēdētājs neietekmē atzinuma u.c. saistīto dokumentu, kā arī konsultāciju saturu pēc būtības.
[2.1] KP nodrošina, lai uzdevums, ko tā veic saskaņā ar šā panta pirmās daļas 9.¹ punktu, tiktu īstenots nodalīti no citiem KP veiktajiem uzdevumiem. Funkcionāli neatkarīgas KP struktūrvienības izveide pamatota, lai novērstu IZ identificētos riskus.
Neatkarības apdraudējums. Saskaņā ar KL 6. panta pirmo daļu KP ir noteiktas vairākas uzraudzības iestādes funkcijas, t.i., KP kā iestādes pamatfunkcija ir tirgus uzraudzība. KP pastāvēšanas mērķis faktiski izriet no KL 2. panta, kas paredz aizsargāt, saglabāt un attīstīt brīvu, godīgu un vienlīdzīgu konkurenci visās tautsaimniecības nozarēs sabiedrības interesēs. Tādējādi, paredzot KP papildu funkcijas, kas saistītas ar zaudējumu atlīdzināšanu prasību īstenošanu valsts iestāžu un atvasinātu publisku pasūtītāju interesēs, pastāv pamats domāt, ka šāda funkcija varētu traucēt tirgus uzrauga neatkarībai. Tam par iemeslu ir apstāklis, ka KP ne tikai sodītu tirgus dalībniekus, bet pēc tam iesaistītos arī zaudējumu atlīdzināšanas procesā pret tiem. Minētais, iespējams, var negatīvi ietekmēt sabiedrības uzticību KP, un, krītoties sabiedrības uzticībai KP, iespējams, var samazināties arī personu iesniegto iesniegumu skaits (kā arī iecietības programmas ietvaros iesniegto pieteikumu skaits), kas palīdz atklāt, konstatēt un novērst konkurences tiesību pārkāpumus.
Šaubas par objektīvās izmeklēšanas principa ievērošanu – saskaņā ar Senāta Administratīvo lietu departamenta 2016.gada 14.septembra spriedumu lietā Nr. SKA-461/2016 (Nr. A43017613), “izmeklējot pārkāpuma lietu, [..] KP savā darbībā rīkojas atbilstoši objektīvās izmeklēšanas principam.”  Proti, KP kā iestādes viens no darbības pamatprincipiem ir objektīvās izmeklēšanas princips. Šis princips paredz, ka KP ir jācenšas iegūt jebkuru informāciju, lai objektīvi varētu izvērtēt potenciālu konkurences tiesību pārkāpumu, ko veikuši tirgus dalībnieki. Iestādes mērķis ir noskaidrot objektīvo patiesību katrā lietā, ko tā izmeklē.[2] Šai ziņā pastāv risks, ka KP varētu vairs netikt sabiedrības acīs uzskatīta par objektīvās patiesības meklētāju. Tam par iemeslu ir apstāklis, ka tā valsts vārdā varētu šķist ieinteresēta pēc iespējas lielāku zaudējumu atgūšanā un līdz ar to pēc iespējas lielāku “papildu ienākumu” valstij nodrošināšanā (uzliktais sods un zaudējumu atlīdzība). Tādējādi jau sākotnēji tiktu apšaubīta KP neitralitāte, izmeklējot pārkāpumu lietas, kur cietušais varētu būt publiskais pasūtītājs, uzskatot, ka šādu lietu izmeklēšanas mērķis būtu vēlāk sniegt palīdzību zaudējumu piedziņas procesā.
Neitralitātes apdraudējums. KL VI nodaļa “Konkurences tiesību piemērošana civilprasībās” un Civilprocesa likuma (turpmāk – CPL) 30.⁶ nodaļa “Lietas par zaudējumu atlīdzināšanu par konkurences tiesību pārkāpumiem” regulē kārtību, kādā personas (fiziskas vai juridiskas) var vērsties ar prasību par zaudējumu piedziņu pret personām, kas īstenojušas vai aizvien vēl īsteno konkurences tiesību pārkāpumu. KL 21.⁵ panta otrā daļa paredz, ka, ja tiesa zaudējumu atlīdzināšanas lietās par konkurences tiesību pārkāpumiem izprasa pierādījumus no KP lietas materiāliem, KP pēc savas vai tiesas iniciatīvas ir tiesīga sniegt atzinumu par prasījuma samērīgumu un ietekmi uz konkurences tiesību efektīvu piemērošanu.
Lai novērstu IZ identificētos riskus, jānodrošina, ka zaudējumu apzināšanu, novērtēšanu, aprēķināšanu sniedz atsevišķa, no iestādes pamatfunkcijām nošķirta struktūrvienība.
[2.2] Tiesību norma paredz, ka uzdevuma izpildē KP nodarbinātie, kas pilda KL 6. panta pirmās daļas 9.¹ punktā noteikto uzdevumu,  izmanto tikai publiskā pasūtītāja iesniegto informāciju. Būtiski noteikt šos piekļuves ierobežojumus, lai nodrošinātu, ka netiek ietekmēts objektīvās izmeklēšanas princips un novērstu interešu konfliktu, tāpēc paredzēts, ka KP neatkarīgajai struktūrvienībai nav pieejama izmeklēšanas struktūrvienību pārkāpumu izpētē administratīvās lietas ietvaros iegūtā informācija. Proti, KP neatkarīgajai struktūrvienībai pieejama tikai tā informācija, ko iesniedz pats publiskais pasūtītājs.
[2.3] Tiesību norma paredz, ka KP priekšsēdētājs nedod tiešus rīkojumus KP nodarbinātajam saistībā ar konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu apzināšanu, novērtēšanu un aprēķināšanu. Izveidojot atsevišķu, no iestādes pamatfunkcijām nošķirtu struktūrvienību, KP priekšsēdētājs īsteno institucionālo padotību pārraudzības formā pār struktūrvienību, neiesaistoties atzinuma sniegšanā un tā saturā pēc būtības, tajā pat laikā saglabājot Valsts pārvaldes iekārtas likumā (turpmāk – VPIL), KL un KP nolikumā noteiktās iestādes administratīvā darba vadīšanas funkcijas. Tādējādi KP jaunā struktūrvienība tās uzdevumu izpildē atrastos institucionālā pārraudzībā, bet ne funkcionālā pārraudzībā KP priekšsēdētājam. KP nolikums, kas izdots un apstiprināts saskaņā ar KL 5. panta 6.1 daļas 2.punktu, nosaka iestādes struktūru, kā arī detalizētāk noteiks KP jaunās struktūrvienības darbības noteikumus. KP jaunās struktūrvienības funkcionālā neatkarība ir veidota ar mērķi nodrošināt publiskajām personām sniegtā atbalsta objektivitāti, kā arī nepieļaut KP pamatfunkciju (konkurences pārkāpumu lietu izmeklēšanu) saplūšanu ar zaudējumu prasību celšanu tiesā, lai neapdraudētu iecietības programmas efektivitāti un tirgus dalībnieku vēlmi sadarboties ar KP.
[2.4] Tiesību norma paredz, ka atzinumus, konsultācijas, aprēķinus un citus dokumentus sniedz KP nodarbinātais un tiem ir ieteikuma raksturs. Attiecīgi KP nodarbinātā atbalsta procesā sniegtais atzinums nebūtu uzskatāms par eksperta atzinumu CPL 124. panta izpratnē vai institūcijas atzinumu CPL 126. panta izpratnē, jo tas tiktu sniegts pirms publiskā persona (publiskais pasūtītājs) ir vērsusies tiesā ar lūgumu ierosināt civillietu par radīto zaudējumu atlīdzināšanu.
KP nodarbināto sniegtos atzinumus u.c. dokumentus ar savu parakstu apliecinās paši nodarbinātie, saskaņojot ar tiešo vadītāju. Atzinums nav saistošs citām personām un satur KP nodarbinātā novērtējumu un aprēķinu, līdz ar to atzinums nav uzskatāms par administratīvo aktu Administratīvā procesa likuma 1. panta trešās daļas izpratnē, jo tas nerada konkrētas tiesiskās attiecības. Publiskais pasūtītājs, tostarp ievērojot sniegto atzinumu un citu informāciju, katrā konkrētā gadījumā vērtēs, vai pieprasīt zaudējumu atlīdzināšanu, tostarp ceļot civiltiesisku prasību par tai radītajiem zaudējumiem konkurences tiesību pārkāpumu gadījumos.

Publiskā pasūtītāja un KP sadarbības kārtību, atbildību un pienākumus zaudējumu atgūšanas procesā vispārīgo ietvaru nosaka VPIL, papildus, tostarp termiņus, kas būtu piemērojami atzinuma procesam, arī reglamentēs  KP iekšējie normatīvie akti, kā arī KP izstrādātās publiskās vadlīnijas.
Proti, VPIL nosaka vispārīgo tiesisko ietvaru sadarbībai valsts pārvaldē, tādējādi arī publiskā pasūtītāja un KP sadarbībai, ietverot sadarbības noteikumus, tostarp sadarbības pamatu un informācijas iesniegšanas veidu (54. pants), sadarbības priekšmetu (55. pants), sadarbības atteikuma pamatu (56. pants). Atbilstoši VPIL valsts pārvaldi organizē pēc iespējas efektīvi un racionāli, tādējādi ir nozīmīgi izveidot arī atbilstošu speciālo regulējumu un procedūras, piemēram, izdodot iekšējos normatīvos aktus, arī skaidrojot iestādes rīcību vadlīnijās. Par konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu atlīdzināšanu saistīto atbalsta prasījumu un izskatāmo iesniegumu daudzveidīgums, komplicētība un līdz ar to atšķirības izskatāmajos termiņos var būt ievērojamas. Ņemot vērā prognozējamo mainīgo darbības vidi, kā arī to, ka praktiskā sadarbība atzinuma sniegšanas ietvaros veidosies sadarbības laikā, KP uzsākot pildīt šo jauno funkciju, praktisko kārtību, kā notiks sadarbība starp KP un publisko pasūtītāju, KP reglamentēs ar iekšējiem normatīvajiem aktiem, ietverot vienotu un saprotamu kārtību, kādā KP iesniedzami un izskatāmi publisko pasūtītāju iesniegumi. Tāpat, nodrošinot informācijas pieejamību publiskajiem pasūtītājiem un to, ka sadarbībai ar publiskajiem pasūtītājiem jānotiek prognozējamā veidā, KP izstrādās un publicēs vadlīnijas KP tīmekļa vietnē. Līdz ar to iekšējie normatīvie akti un vadlīnijas ir lietderīgākais veids, kādā reglamentēt publiskā pasūtītāja un KP sadarbības kārtību, ietverot pienākumus un atbildību zaudējumu atgūšanas procesā.

Publiskie pasūtītāji
IZ un Likumprojekta izpratnē lietotais termins “publiskie pasūtītāji” piemērojams šādi. Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 58. pantā lietotais jēdziens “valsts pārvaldes iestāde” ir autonoms “Satversmes līmeņa” jēdziens un ir plašāks nekā citos likumos lietotais jēdziens “valsts pārvaldes iestāde”. Satversmes 58. panta izpratnē valsts pārvaldes iestāde ir jebkura institūcija, neatkarīgi no tās tiesiskās formas (publiska persona vai publiskas personas institūcija), kura galvenokārt īsteno izpildvaras, nevis tiesas spriešanas vai likumdošanas funkcijas. Satversmes 58. panta izpratnē valsts pārvaldes iestādes ir visas tās institūcijas, kuru darbību regulē VPIL – tiešās pārvaldes iestādes, kā arī atvasinātas publiskas personas (jo sevišķi pašvaldības) un to iestādes, kā arī dažādas citas institūcijas to ietvaros. Satversmes 58. panta izpratnē jēdziens “iestāde” ietver arī amatpersonas, kuras īsteno izpildvaras funkcijas.
Saskaņā ar VPIL 4. pantu Latvijas Republika kā sākotnējā publiskā persona valsts pārvaldes jomā darbojas ar tiešās un pastarpinātās pārvaldes iestāžu starpniecību, savukārt atvasināta publiska persona valsts pārvaldes jomā darbojas ar pastarpinātas pārvaldes iestāžu starpniecību.
Atbilstoši VPIL 1. panta 3. punktam iestāde ir institūcija, kura darbojas publiskas personas vārdā un kurai ar normatīvo aktu noteikta kompetence valsts pārvaldē, piešķirti finanšu līdzekļi tās darbības īstenošanai un ir savs personāls.
VPIL 1. panta 2. punkts nosaka, ka atvasināta publiska persona ir pašvaldība vai cita ar likumu vai uz likuma pamata izveidota publiska persona. Tai ar likumu piešķirta sava autonoma kompetence, kas ietver arī sava budžeta veidošanu un apstiprināšanu. Tai var būt sava manta.
Atšķirībā no iestādēm, atvasinātas publiskas personas ir tiesību subjekti (tiem piemīt tiesībspēja). Atvasinātas publiskas personas izveido vai nu ar likumu (piemēram, Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome (turpmāk – NEPLP), Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (turpmāk – SPRK), Latvijas Banka, Finanšu un kapitāla tirgus komisija, plānošanas reģioni, Rīgas ostas pārvalde un Ventspils ostas pārvalde) vai uz likuma pamata (piemēram, valsts dibinātās augstskolas). To, vai pārvaldes institūcijai jābūt atvasinātai publiskai personai (juridiskai personai), nosaka likumdevējs. Kaut arī patstāvīgs, no valsts budžeta nošķirts budžets ir viena no atvasinātas publiskas personas pazīmēm, Satversmes tiesa ir atzinusi, ka Satversme neliedz valstī izveidot atvasinātu publisku personu, kas tiek finansēta no valsts budžeta. Pašvaldības ir plašāk zināmās atvasinātās publiskās personas. Pašvaldības kā atvasinātas publiskas personas parasti izveido plašu iestāžu tīklu – pašvaldības policiju, bibliotēkas, izglītības iestādes, kultūras iestādes u.c. Arī šīs iestādes, ko VPIL sauc par pastarpinātās pārvaldes iestādēm, nav tiesību subjekti. Visas juridiskās darbības tās veic attiecīgās atvasinātās publiskās personas vārdā. Atvasinātas publiskas personas var darboties arī bez iestādēm, t. i., nepastarpināti. Tā, piemēram, NEPLP un SPRK vienlaikus ir gan juridiska persona, gan institucionāla vienība (tai nav savu iestāžu). Vienlaikus jāatzīmē, ka valsts un pašvaldība kādu savu funkciju, piemēram, ūdens apgādi, var organizēt, nevis izveidojot valsts pārvaldes iestādi, bet komercsabiedrību SIA vai AS formā. Šādām sabiedrībām atšķirībā no iestādēm ir tiesībspēja un tās ir juridiskas personas.
No VPIL 87. panta un citiem likumiem, kas regulē rīcību ar valsts mantu (piemēram, Publiskas personas mantas atsavināšanas likums), izriet, ka manta publiskai personai nepieciešama galvenokārt tādēļ, lai veiktu valsts pārvaldes funkcijas. Tādēļ arī tiesiskās attiecības starp personām, kuru objekts ir kādas publiskas personas manta, var būt apspriežams vienīgi no valsts pārvaldes un sabiedrības interešu viedokļa. Valsts kā sākotnējā publisko tiesību juridiskā persona ir vienots kopums un pat attiecībā uz autonomajām funkcijām tā ne tikai nevar pilnībā izvairīties no iespējamās atbildības, bet tām ir jābūt ietvertām arī to publisko pasūtītāju sarakstā, kuras vērstos ar prasību tiesā pret tirgus dalībniekiem, kuri nodarījuši zaudējumus karteļa vienošanās pārkāpuma gadījumā.
Publisko iepirkumu likuma (turpmāk – PIL) 1. panta 19. punkta un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likuma (turpmāk – SPSIL) 1. panta 19. punkta izpratnē pasūtītājs ir publiska persona vai tās institūcija, biedrība, kuras visi biedri ir pasūtītāji, nodibinājums, kura visi dibinātāji ir pasūtītāji, kā arī tāda privāto tiesību juridiskā persona, kas atbilst visiem šādiem kritērijiem:
a) ir nodibināta vai darbojas, lai apmierinātu sabiedrības vajadzības, kurām nav komerciāla vai rūpnieciska rakstura,
b) ir publiskas personas vai tās institūcijas padotībā vai publiska persona vai tās institūcija, vai cita šajā punktā minētajiem kritērijiem atbilstoša privāto tiesību juridiskā persona uzrauga šādas privāto tiesību juridiskās personas pārvaldību, tostarp attiecībā uz šādu privāto tiesību juridisko personu īsteno izšķirošo ietekmi Koncernu likuma izpratnē, vai arī šīs privāto tiesību juridiskās personas darbību vairāk par 50 procentiem finansē publiska persona vai tās institūcija, vai cita šajā punktā minētajiem kritērijiem atbilstoša privāto tiesību juridiskā persona.
Aizsardzības un drošības jomas iepirkumu likuma 1. panta 12. punktā noteikts, ka pasūtītājs ir pasūtītājs PIL un sabiedrisko pakalpojumu sniedzējs SPSIL izpratnē. Analoģiska minētajai pasūtītāja definīcijai ir arī publiskā partnera definīcija Publiskās un privātās partnerības likuma 1. panta 15. punktā.
Norādāms, ka SPSIL kā sabiedrisko pakalpojumu sniedzējus definē vairākus subjektus, vienlaikus, ņemot vērā mērķi IZ analizēto zaudējumu atlīdzināšanas procesu attiecināt uz publiskiem subjektiem, lai tādējādi mazinātu publiskas personas finanšu līdzekļu izšķērdēšanas un nelietderīgas izmantošanas riskus. tādējādi ir pamats uzskatīt, ka IZ ietvertie īstenojamie pasākumi aktīvākai publisko personu iesaistei zaudējumu atgūšanā, kas tiem radušies organizētajos iepirkumos tirgus dalībnieku īstenoto konkurences tiesību pārkāpumu dēļ, būtu attiecināmi uz SPSIL 1. panta 27. punkta "a" apakšpunktā minētajiem subjektiem, t.i., pasūtītājiem un pasūtītāju uzņēmumiem.

Ņemot vērā iepriekš minēto, par publisko pasūtītāju Likumprojekta izpratnē, proti, KP paredzētās jaunās funkcijas īstenošanā (metodiskā atbalsta sniegšanā konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu apzināšanā, novērtēšanā un aprēķināšanā), ko paredzēts noteikt KL 6. panta pirmās daļas 11. punktā, uzskatāmi pasūtītāji PIL 1. panta 19. punkta izpratnē un sabiedrisko pakalpojumu sniedzēji SPSIL 1. panta 27. punkta "a" apakšpunkta izpratnē, kuri tiek finansēti no publiskajiem naudas līdzekļiem.