Anotācija

2024. gadā virzot likumprojektu “Grozījumi Teritorijas attīstības plānošanas likumā” par pašvaldības teritorijas plānojuma apstrīdēšanas termiņa samazinājumu (no diviem mēnešiem uz mēnesi) atbildīgajā ministrijā, biedrības “Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS” (turpmāk – PROVIDUS) pārstāvji Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijā norādīja uz nepieciešamību pārskatīt plānošanas sistēmas procesu, t.i., mainīt plānošanas dokumentu juridisko statusu no normatīvajiem aktiem uz vispārīgajiem administratīvajiem aktiem. PROVIDUS norādīja uz teritorijas attīstības plānošanas procesa problēmām – sabiedrības novēlotu iesaisti lēmumu pieņemšanā un teritorijas plānojuma un lokālplānojuma apstrīdēšanas aspektiem. Pamatojoties uz PROVIDUS priekšlikumiem un minētajā komisijā izskanējušajiem viedokļiem, Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrija (turpmāk – VARAM) pieteica dalību Valsts kancelejas Inovāciju laboratorijā (turpmāk – laboratorija) ar mērķi noskaidrot, vai nepieciešamas tik būtiskas procesuālās izmaiņas teritorijas plānošanas sistēmā. Laboratorijas sprintā piedalījās Valsts kancelejas pieaicinātie dalībnieki – institucionālo partneru pārstāvji, t.i., Nekustamo īpašumu attīstītāju alianses (turpmāk – NĪAA) pārstāvji, Rīgas domes eksperti, Tieslietu ministrijas un Valsts kancelejas pārstāvji, nevalstiskā sektora pārstāvji, t.sk. PROVIDUS deleģētie sabiedriskie aktīvisti.
Konstruktīva kopdarba rezultātā tika secināts, ka ierosinātā plānošanas sistēmas maiņa nav atbalstāma vairāku izaicinājumu dēļ – noslogota tiesu sistēma, pirmstiesas institūcijas neesamība, īss termiņš pieteikuma iesniegšanai administratīvajā tiesā plānošanas dokumenta apstrīdēšanas gadījumā, turklāt ilgstošu tiesvedību dēļ var tikt ietekmēta būvniecības ieceru uzsākšana un plānošanas lēmumu izpilde. Turklāt, ņemot vērā, ka teritorijas plānojums ir vispārīgāks ilgtermiņa dokuments un tajā nav iespējams apjaust konkrētas nākotnes attīstības ieceres, savukārt lokālplānojumu visbiežāk izstrādā tieši konkrētai attīstības iecerei, tieši pirms lokālplānojuma izstrādes uzsākšanas ir nepieciešams noskaidrot sabiedrības viedokli, ko ņemt vērā, sagatavojot lokālplānojuma darba uzdevumu. Rīgas valstspilsētas pašvaldības eksperti norādīja, ka Rīgā šāda prakse jau pastāv un sabiedrības agrīnāka iesaiste ne vien esot efektīvāka un nereti samazina skaidrojošā darba apjomu lokālplānojuma publiskās apspriešanas laikā, bet arī sabiedrība jau laikus varot vērst uzmanību uz apstākļiem vai apsvērumiem, kas jāņem vērā lokālplānojuma izstrādes procesa laikā.
Tādējādi tika secināts, ka būtiskāk par tiesāšanās veida maiņu būtu tiekties mazināt tiesvedību skaitu kopumā, kas būtu iespējams, iesaistot sabiedrību jau agrīnā plānošanas procesā, novēršot domstarpības tālākos procesa soļos, kad visas iesaistītās puses jau ir iztērējušas ievērojamus resursus un ir mazāk atvērtas kompromisiem. Laboratorijas sprinta ietvaros tika definēts uzdevums mērķa sasniegšanai, atbildot uz jautājumu – kā informēt sabiedrību un dot iespēju ieinteresētajām personām izteikt viedokli un iesaistīties lokālplānojuma darba uzdevuma sagatavošanā pilnīgāk un precīzāk to formulējot, lai palielinātu plānošanas procesa atklātību; mazinātu potenciālo tiesvedības gadījumus skaitu; mazinātu administratīvo slogu turpmākajos plānošanas procesa soļos. Laboratorijas noslēgumā, visām pusēm (PROVIDUS, Rīgas valstpilsētas pašvaldībai, NĪAA, Valsts kancelejai, Tieslietu ministrijai) sadarbojoties, tika panākta vienošanās, ka regulējumā jāparedz sabiedrības iesaiste pirms lokālplānojuma darba uzdevuma sagatavošanas, kas tika fiksēts, kā Laboratorijas sasniegtais rezultāts par ko puses vienojušās un nodots VARAM izpildei.
Arī Satversmes tiesa ir atzinusi par teritorijas plānošanas principiem atbilstošu pozitīvo praksi, kad pašvaldība izvērtē arī tos personu priekšlikumus, kuri netiek iesniegti publiskās apspriešanas laikā. Sabiedrības aktivitāte pat tad, ja tā izrādīta pirms sabiedriskās apspriešanas termiņa, neapšaubāmi vērtējama pozitīvi un pašvaldībai ir jāņem vērā. Ja pašvaldībai kļuvis zināms šāds iepriekš izteikts viedoklis, tad tā var, piemēram, sabiedriskajā apspriešanā ieplānot diskusijas par attiecīgajiem priekšlikumiem (Satversmes tiesas 2009. gada 19. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-09-03 13.3. apakšpunkts).

Likumprojekts paredz papildināt TAPL 7. panta pirmās daļas 4. punktu ar deleģējumu Ministru kabinetam noteikt nosacījumus sabiedrības iesaistei pirms lokālplānojuma darba uzdevuma sagatavošanas.

Detālplānojumu īstenošanā būtiskākās problēmas veidojas gadījumos, kad ierosinātājs atsavina pēdējo zemes vienību detālplānojuma teritorijā, savukārt jaunie zemes īpašnieki nevēlas slēgt administratīvo līgumu ar pašvaldību par detālplānojuma īstenošanas turpināšanu. Praksē novērotie gadījumi atklāj – kaut detālplānojuma izstrādes mērķis lielākoties bijis attīstīt teritoriju, tajā izbūvējot ielas un inženierkomunikācijas, un sadalīt teritoriju zemes vienībās pirms dzīvojamo māju būvniecības, nereti detālplānojumu izstrādes ierosinātāji aprobežojas tikai ar zemes vienības sadalīšanu un atsavināšanu. Rezultātā detālplānojumu teritorijās ir veikta apbūve vai izsniegtas būvatļaujas, bet piekļuve tiek nodrošināta pa detālplānojumā plānotām ielām, kas līdz galam nav izbūvētas un nodotas ekspluatācijā. Savukārt pašvaldības nav ieinteresētas pārņemt šādus nepabeigtus ceļus savā īpašumā, kā arī pašvaldībām nav instrumentu, lai motivētu zemes īpašnieku līdz galam īstenot plānojumā paredzēto un ar vienošanos pielīgto. Nekustamā īpašuma iegādes brīdī jaunie zemes īpašnieki visbiežāk arī nav informēti par detālplānojuma īstenošanas kārtību, kas noregulēta starp detālplānojuma izstrādes sākotnējo īstenotāju un pašvaldību noslēgtajā administratīvajā līgumā, tādējādi jau sākotnēji maldīgi paļāvušies, ka detālplānojuma teritoriju atbilstoši tā īstenošanas kārtībai attīstīs attīstītājs vai pašvaldība, kaut pēdējā nav tiesīga budžeta līdzekļus ieguldīt privātīpašumā.
Pašvaldības regulāri saņem sūdzības par neapmierinošo ceļu stāvokli un inženierkomunikāciju neesamību. Gan pašvaldības, gan apbūves zemes gabalu īpašnieki nonāk ķīlnieku lomā: 1) administratīvā līguma nosacījumi nav saistoši jaunajiem zemes īpašniekiem; 2) atsevišķos gadījumos pašvaldības būvvalde nevar izdot būvatļaujas dzīvojamo māju būvniecībai, jo nav izpildīti administratīvajā līgumā paredzētie nosacījumi; 3) piekļuves ceļi un inženierkomunikācijas nav izbūvētas un nav iespējams noteikt subjektu, kuram ir pienākums tās izbūvēt; 4) pašvaldība kā atbildīgā par detālplānojuma izstrādi, tā koordinēšanu un uzraudzību tiek pakļauta konfliktsituācijām ar jaunizveidoto apbūves gabalu jaunajiem zemes īpašniekiem; 5) pašvaldības budžetā nav pieejami līdzekļi detālplānojuma izstrādes īstenotāja neizpildīto saistību izpildei, turklāt tas neatbilst detālplānojuma sākotnējam izstrādes mērķim; 6) nereti pašvaldības tiek iesaistītas tiesvedībās ar iedzīvotājiem, kuras nebūtu bijušas, ja detālplānojuma izstrādes ierosinātājs un īstenotājs būtu izpildījis uzņemtās saistības.

Likumprojekts paredz izslēgt TAPL 31. panta pirmo daļu, savukārt otro daļu izteikt jaunā redakcijā, nosakot, ka detālplānojumā kā vispārīgajā administratīvajā aktā iekļauj detālplānojuma īstenošanas kārtību, nosakot nosacījumus, termiņus un atcelšanas atrunas, kā arī prasības attiecībā uz objektu būvdarbu uzsākšanas termiņu, detālplānojuma teritorijas un publiskās infrastruktūras apsaimniekošanu, izbūves kārtām un to secību. Proti, saskaņā ar Likumprojektu detālplānojuma īstenošanas kārtība, kas iepriekš tika noregulēta administratīvajā līgumā par detālplānojuma īstenošanu, turpmāk būs jāregulē pašā detālplānojumā kā administratīvajā aktā (iepriekš detālplānojumu apstiprināja ar vispārīgo administratīvo aktu).
Tādējādi tiek risināts, ka noteiktā detālplānojuma īstenošanas kārtība būs saistoša ikvienam detālplānojuma teritorijā bez obligātas prasības slēgt jaunu vienošanos (administratīvo līgumu) par īstenošanu iepriekšējā līguma slēdzējpušu maiņas gadījumā. Vienlaikus Likumprojekts neierobežo šādas vienošanās (administratīvā līguma) slēgšanu, piemēram, konkrētas situācijas specifisku jautājumu risināšanai, jo vispārīgi Valsts pārvaldes iekārtas likums to pieļauj (labprātīga pušu vienošanās).
Saistībā ar detālplānojumu, kas apstiprināts ar vispārīgo administratīvo aktu, lai nodrošinātu tiesisko noteiktību un paļāvību, pašvaldībai jānodrošina detālplānojuma īstenošanas pabeigšana atbilstoši noslēgtajam administratīvajam līgumam. Gadījumos, ja detālplānojums ir izstrādāts, bet nav noslēgts administratīvais līgums par tā īstenošanu, pašvaldībai nepieciešams izvērtēt lietderības apstākļus veikt grozījumus šādā detālplānojumā, lai tajā ietvertu detālplānojuma īstenošanas kārtību, jo, kā jau iepriekš minēts, Likumprojekts neierobežo administratīvā līguma slēgšanu par detālplānojuma īstenošanu (labprātīga pušu vienošanās). Atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. pantā nostiprinātajiem principiem pašvaldībām ir jātiecas sasniegt regulējuma mērķi – panākt, lai tiktu ievērotas privātpersonas tiesības un tiesiskās intereses, savu darbu organizēt pēc iespējas efektīvi, lai mērķi sasniegtu ar mazāko finanšu līdzekļu un mantas izlietojumu. Tādējādi iespēju robežās pašvaldībai nepieciešams ļaut pabeigt spēkā esošo detālplānojumu īstenot atbilstoši tiesiskajam regulējumam, kas radīja tiesisko paļāvību, piemērojot principu – šaubas par labu cilvēkam.
Kas attiecas uz detālplānojumiem, kas apstiprināti saistošo noteikumu veidā, norādāms, ka 2023. gada 18. maijā stājās spēkā grozījumi Teritorijas attīstības plānošanas likumā (turpmāk – TAPL), ar kuriem tika izslēgts TAPL pārejas noteikumu 10.¹ punkts, kas paredzēja, ka līdz 2023. gada 1. jūnijam pašvaldības normatīvajā aktā par teritorijas attīstības plānošanas dokumentu izstrādi noteiktajā kārtībā nodrošina šo pārejas noteikumu 10. punktā noteiktajā kārtībā apstiprināto detālplānojumu atbilstību šā likuma 29. pantam. Proti, minētā norma paredzēja pienākumu pašvaldībām nodrošināt detālplānojuma, kas apstiprināts saistošo noteikumu veidā, atbilstību vispārīgajam administratīvajam aktam. Atbilstoši TAPL sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumam (anotācijai) šāda norma tapa saistībā ar administratīvi teritoriālo reformu. Turpat papildus uzsvērts, ka detālplānojumus neapstiprina ar saistošajiem noteikumiem jau vairāk nekā 10 gadus, un šo gadu garumā ir pieņemti gan jauni normatīvie akti, gan pašvaldību teritorijas plānojumi.
Savukārt 2024. gada 19. janvārī stājās spēkā grozījumi Ministru kabineta 2014. gada 14. oktobra noteikumos Nr. 628 “Noteikumi par pašvaldību teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem” (turpmāk - noteikumi Nr. 628), ar kuriem noteikumi Nr. 628 papildināti ar jaunu 5.5. apakšnodaļu “Detālplānojumu pārskatīšanas kritēriji un kārtība”. Līdztekus minētajiem grozījumiem, VARAM izstrādāja pašvaldībām metodisko materiālu “Vadlīnijas un kritēriji detālplānojumu izvērtēšanai un integrēšanai teritorijas plānojumos” ar mērķi atvieglot pašvaldībām darbu detālplānojumu izvērtēšanā, jo īpaši detālplānojumu, kas apstiprināti saistošo noteikumu veidā.
Būtiski vērst uzmanību, ka minētie grozījumi tiesiskajā regulējumā, kā arī metodisko materiālu pilnveidošana un izstrāde tika veikta laikā, kad administratīvi teritoriālās reformas rezultātā apvienotajiem novadiem bija jāuzsāk jaunu teritorijas plānojumu izstrāde, kuriem līdz 2025. gada 31. decembrim jābūt izstrādātai vismaz 1. redakcijai un tai jābūt nodotai publiskai apspriešanai. Proti, tieši jauno teritorijas plānojumu izstrādes process ir piemērotākais brīdis, kad izvērtēt spēkā esošos detālplānojumus, kas apstiprināti saistošo noteikumu veidā, un pieņemt atbilstošu lēmumu – tos integrēt teritorijas plānojumā vai atcelt. Tas ir īpaši svarīgi arī tāpēc, ka detālplānojums ir zemākais plānošanas līmenis un, neskatoties, ka vēsturiskais detālplānojums ir juridiski vienādā spēkā ar teritorijas plānojumu, kuru arī apstiprina ar saistošajiem noteikumiem, teritorijas plānošanas dokumentu hierarhijā teritorijas plānojums ir augstāka līmeņa plānošanas dokuments. Tāpat jāņem vērā, ka atbilstoši vispārīgiem tiesību principiem normatīvais akts zaudē spēku šādos gadījumos: 1) ja iestājies termiņš vai nosacījums, ar ko ierobežots normatīvā akta spēks laikā; 2) ja normatīvais akts tiek atcelts; 3) ja stājies spēkā cits normatīvais akts ar tādu pašu vai augstāku juridisko spēku, kas regulē tos pašus jautājumus (Satversmes tiesas 1997. gada 7. maija spriedums lietā Nr. 04-01(97)). Arī no šāda aspekta jauno teritorijas plānojumu izstrādes procesā pašvaldībām ir jārod risinājumi detālplānojumu, kas apstiprināti saistošo noteikumu veidā, atbilstībai aktuālajam tiesiskajam regulējumam, jo īpaši, ka lielākā daļa no šiem detālplānojumiem ir vecāki par 20 gadiem un tie nevar detalizēt jauno teritorijas plānojumu, un atsevišķos gadījumos ir klajā pretrunā šobrīd spēkā esošo tiesību normām, piemēram, pieļauj savrupmāju apbūvi teritorijā, kas atrodas ārpus pilsētas vai ciema.
Vienlaikus ar Likumprojektu paredzēts izslēgt TAPL 31. panta trešās daļas pirmo teikumu, kas noteic, ka pašvaldība var noteikt termiņu, kurā uzsākama detālplānojuma īstenošana — detālplānojuma teritorijas izbūve (izmantošana) atbilstoši detālplānojuma risinājumam un noteiktajām prasībām, un TAPL 31. panta ceturto daļu, kas noteic, ja pašvaldība, izvērtējusi attiecīgu lūgumu, to noraida, nepagarina detālplānojuma īstenošanas termiņu un savu lēmumu motivē, to var apstrīdēt un pārsūdzēt. Administratīvā sloga mazināšanas ietvaros ar 2024. gada 16. janvāra grozījumiem noteikumos Nr. 628 tika ieviests 125.¹ punkts, kas paredz, ka par detālplānojuma īstenošanas uzsākšanas dienu ir uzskatāma diena, kad stājies spēkā tās institūcijas lēmums par būvniecības ieceres akceptu atbilstoši noteiktajiem detālplānojuma īstenošanas nosacījumiem, kas pilda būvvaldes funkciju. Savukārt 2024. gada 27. novembrī stājās spēkā grozījumi TAPL, ar kuriem tika izslēgts 29. panta trešais teikums, kas noteica, ka detālplānojums zaudē spēku arī tad, ja ir beidzies termiņš, kurā bija jāuzsāk tā īstenošana, un gada laikā pēc šā termiņa izbeigšanās tas nav pagarināts. Ņemot vērā, ka detālplānojums ir spēkā, līdz to atceļ vai atzīst par spēku zaudējušu, savukārt tā īstenošanas uzsākšanas atskaites punkts ir institūcijas lēmums par būvniecības ieceres akceptu, pildot būvvaldes funkcijas, nepastāv nepieciešamība saglabāt TAPL 31. panta trešās daļas pirmo teikumu un ceturto daļu.

Regulējuma ieviešanai nepieciešamas salāgotas tehniskas izmaiņas Teritorijas attīstības plānošanas informācijas sistēmā un Oficiālo publikāciju un tiesiskās informācijas sistēmā, tāpēc noteikts pārejas periods līdz 2026. gada 31. martam.