Anotācija

Pēdējos gados būvniecības nozarē tiek novērotas strukturālās problēmas. Lai gan būvniecības nozare COVID 19 pandēmijas laikā bija viena no vismazāk skartajām nozarēm, tās darbība tika traucēta dēļ globālām pandēmijas sekām - būvizstrādājumu un resursu sadārdzinājuma un piegāžu problēmām. Lielu negatīvu ietekmi uz būvniecības nozari atstāja Krievijas militārā agresija Ukrainā, kas vēl vairāk palielināja inflāciju un būvizstrādājumu nepieejamību, kas, savukārt, rezultējās straujā apjomu kritumā divus gadus pēc kārtas. Samazinoties būvniecības nozares apgrozījumam un palielinoties resursu cenām, tiek negatīvi ietekmēti nozares finanšu rādītāji. Slikti nozares finanšu rādītāji kopsummā ar pārmērīgiem iepriekš līgumos pieprasītiem līgumsaistību nodrošinājumiem traucē būvkomersantiem piekļūt pie finanšu resursiem, kā arī apgrūtina iespēju uzņemties jaunas līgumsaistību garantijas. Būvniecības nozares problēmas citā starpā tika diskutētas  2023.gada 25. maija Finanšu sektora attīstības padomē, Ministru prezidenta vadībā izskatot Finanšu ministrijas sagatavoto ziņojumu par kreditēšanas attīstības tendencēm un kreditēšanu kavējošiem faktoriem Latvijā, kas tapis sadarbībā ar Latvijas Banku. Padomes lēmumā ir ietverts uzdevums Ekonomikas ministrijai sadarbībā ar finanšu nozares asociācijas pārstāvjiem izstrādāt priekšlikumus būvniecības nozares aktuālo jautājumu risināšanai, lai veicinātu uzsākto būvniecības projektu tālāku attīstību un finansēšanu, kā arī sekmētu kredīta apjoma pieaugumu būvniecības nozarē.

Arī Latvijas Apdrošinātāju asociācija savā vēstulē Ekonomikas ministrijai vērsa uzmanību uz būvniecības nozares problēmām un traucējošiem faktoriem iegādāties tai nepieciešamos apdrošināšanas produktus. Sanāksmē ar Latvijas Apdrošinātāju asociācijas pārstāvjiem tika secināts, ka praksē joprojām tiek prasīti pārmērīgi līgumsaistību nodrošinājumu. Ir identificēti divi aspekti, kas ir steidzami risināmi normatīvajā regulējumā - avansa nodrošinājums un līgumsaistību nodrošinājums apvienotajos projektēšanos un būvdarbu līgumos.

Ekonomikas ministrijā ir griezušās arī būvniecības nozares profesionālās organizācijas, lūdzot veicināt finanšu pieejamību būvniecības nozarē, norādot, ka iepriekš pārmērīga līgumsaistību izpildes nodrošinājuma piemērošanas dēļ arvien lielākā daļa būvkomersantu saskaras ar problēmām iegūt jaunus līgumsaistību izpildes vai garantijas saistību izpildes nodrošinājumus, kas ir priekšnosacījums jaunu saistību uzņemšanai publiskos infrastruktūras projektos. Šāda situācija negatīvi ietekme konkurenci publiskajos būvdarbu iepirkumos, kā arī kopumā atstāj negatīvu ietekmi uz publisko infrastruktūras projektu īstenošanu. 

Ministru kabineta 2022.gada 5.jūlija noteikumi Nr. 419 "Noteikumi par publisko būvdarbu līgumos obligāti ietveramajiem noteikumiem un to saturu" (turpmāk - MK noteikumi Nr.419) paredz noteikumus attiecībā uz līgumsaistību izpildes nodrošinājumiem un garantijas saistību izpildes nodrošinājumiem. Regulējums tika izstrādāts, ņemot vērā biedrības "Latvijas Būvuzņēmēju apvienība" (iepriekš "Latvijas Būvuzņēmēju partnerība") pētījumā Par nodrošinājumiem publiskajos būvdarbu iepirkumos (pieejams: https://www.iub.gov.lv/lv/media/1169/download) ietvertos secinājumus un priekšlikumiem nepieciešamajiem uzlabojumiem. Jāņem vērā, ka pētījums ir tapis pirms Covid19 pandēmijas un tajā nav atspoguļotas pēdējā laika tendences, kas kļuva par iemeslu strukturālām problēmām būvniecības nozarē.

Sadarbībā ar nozares profesionālām organizācijām, Finanšu nozares asociāciju un Latvijas Apdrošinātāju asociāciju tika novērtēti MK noteikumu Nr. 419 praktiskās piemērošanas aspekti un to piemērotība nozarē pastāvošo problēmu risināšanai, piedāvājot pilnveidot regulējumu šādos virzienos: 
1) avansa saistību nodrošinājuma apjoma samazinājums proporcionāli izpildītajiem un no pasūtītāja puses apmaksātajiem būvdarbiem;
2) līguma saistību izpildes nodrošinājuma prasības apvienotajos publiskajos projektēšanas un būvdarbu iepirkumiem;
3) līguma saistību nodrošinājuma apjoma proporcionāls samazinājums par izpildītajiem un no pasūtītāja puses apmaksātajiem darbiem. 

1. Avansa saistību nodrošinājums. Saskaņā ar MK noteikumu Nr. 419  20.punktu, ja līgumā tiek paredzēta iespēja būvdarbu veicējam saņemt avansu, līgumā iekļauj noteikumu, ka avansu izmaksā 20 darbdienu laikā no dienas, kad pasūtītājs ir saņēmis būvdarbu veicēja rēķinu un avansa nodrošinājumu apliecinošo dokumentu, ja līgums paredz piemērot avansa nodrošinājumu. Savukārt saskaņā ar MK noteikumu Nr.419 22.4. apakšpunktu gadījumā, ja līgumā paredzēta iespēja būvdarbu veicējam saņemt avansu, no būvdarbu izpildes aktā noteiktās summas par faktiski izpildītajiem būvdarbiem pirms šīs summas izmaksas pasūtītājs ietur avansam atbilstošu procentu no maksājamās summas un proporcionāli dzēš būvdarbu veicējam izmaksāto avansu.

Tātad būvdarbu veicējam nododot būvdarbus pasūtītājam un saņemot par tiem samaksu, faktiski dzēšas saņemtais avanss un būvdarbu gaitā tas paliek arvien mazāks. Vienlaicīgi avansa nodrošinājums visa būvdarbu laikā paliek nemainīgs un tas nosedz pilnu avansa summu no avansa saņemšanas brīža līdz būvdarbu pilnai pabeigšanai. Šāds regulējums nav samērīgs. Jo ilgāks ir būvdarbu veikšanas termiņš, jo lielāks finanšu slogs tiek rādīts būvdarbu veicējam, nosakot tam pienākumu visā līguma darbības laikā uzturēt avansa nodrošinājumu par apjomu, kas pārsniedz būvuzņēmēja rīcībā faktiski esoša avansa apjomu. 

2. Apvienotais projektēšanas un būvdarbu iepirkums. Apvienotā projektēšanas un būvdarbu līguma specifika ir tāda, ka projektēšanas pakalpojumu pasūtītājam sniedz būvdarbu veicējs, kas kopumā uzņemas atbildību par būvniecības ieceres īstenošanu. Šajā gadījumā būvdarbu līgums faktiski tiek slēgts pirms būvprojekta izstrādes un projektēšanas pabeigšanas un aptver abus būvniecības ieceres īstenošanas pamatposmus - būvprojektēšanu un būvdarbu veikšanu. Katram no šiem posmiem ir sava vērtība un līgumcena faktiski sastāv no divām vērtībām - cena par būvprojektēšanu un cena par būvdarbiem.

Praksē pasūtītājs prasa iesniegt līgumsaistību izpildes nodrošinājumu par visu līguma vērtību uzreiz pēc līguma noslēgšanas un pirms līgumsaistību izpildes uzsākšanas. Šāda prakse ir saprotama, jo pasūtītājs vēlas mazināt risku, ka būvkomersants neizpildīs savas saistības pilnā apjomā un pēc projektēšanas pabeigšanas subjektīvu iemeslu dēļ vēlēsies izbeigt līgumu vienpusējā kārtā. Tomēr jāņem vērā, ka projektēšanas process var ilgt vairākus gadus, tas var kavēties no būvkomersanta neatkarīgu iemeslu dēļ,piemēram, ja nav iespējams panākt vienošanos ar pasūtītāju par būvprojekta risinājumiem vai saskaņojumu ar trešajām personām normatīvajos aktos noteiktajos gadījumos. Tāpat projektēšanas procesu var kavēt sarežģīti tehniskie noteikumi. Līguma saistību nodrošinājuma uzturēšana pilnā apjomā (rēķinot no pilnās līguma cenas) no projektēšanas brīža līdz būvdarbu pabeigšanai rada būvkomersantam būtisku finanšu slogu un šajā gadījumā nav samērīga ar labumu, ko iegūst pasūtītājs, mazinot līguma neizpildes risku. Samērīgāk būtu nodrošinājumu noteikt atbilstoši līgumsaistību izpildes posmiem, to saturam un vērtībai, proti, projektēšanas darbu izpildes posmā (no līguma noslēgšanas brīža līdz atzīmes izdarīšanai par projektēšanas nosacījumu izpildi) to aprēķināt no projektēšanas darbu vērtības un būvdarbu posmā (no atzīmes izdarīšanas par projektēšanas nosacījumu izpildi līdz būves nodošanai ekspluatācijā) no būvdarbu vērtības. 

Šāda pieeja ir iestrādāta arī esošā MK noteikumu Nr. 419 redakcijā, jo saskaņā ar noteikumu 3.punktu noteikumos paredzētos publiskā būvdarbu līguma noteikumus un to saturu ietver arī apvienotajā publiskajā projektēšanas un būvdarbu līgumā attiecībā uz būvdarbu līgumtiesisko regulējumu.

3. Līguma saistību nodrošinājuma apjoms. Saskaņā ar MK noteikumu Nr. 419 29.punktu pasūtītājam ir tiesības pieprasīt būvdarbu veicējam saistību izpildes nodrošinājumu līdz 10% no būvdarbu līgumcenas. Šāds saistību izpildes nodrošinājums tiek uzturēts visu līguma darbības laiku, t.i. līdz pilnīgai līgumsaistību izpildei. Viens no nodrošinājuma mērķiem ir atturēt būvdarbu veicēju no līguma saistību pārkāpšanas, bet, ja pārkāpums ir noticis, nodrošināt iespēju pasūtītājam ātri un viegli saņemt atlīdzinājumu par pārkāpumu (līgumsodu). Nozares organizācijas ir vērsušas Ekonomikas ministrijas uzmanību, ka praksē beznosacījuma līgumsaistību izpildes nodrošinājums bieži tiek izmantots no pasūtītāja puses piemērotā līgumsoda ātrai iekasēšanai, neizmantojot citus argumentus efektīvai līgumsaistību izpildes vadībai, tai skaitā gadījumā, ja būvdarbu veicējs tiesā ir cēlis prasību par nepamatotu līgumsoda piemērošanu. 

Līgumsaistību nodrošinājums ir tikai viens no veidiem kā veicināt godprātīgu un efektīvu saistību izpildi un tikai viens no instrumentiem kā nodrošināt līgumsoda piedziņu no būvdarbu veicēja. Jautājums par līgumsoda iekasēšanu ir risināms vispārējā kārtībā, t.i. pusēm vienojoties un, ja vienošanās nav iespējama, ceļot prasību vispārējās jurisdikcijas tiesā. Neapšaubāmi pasūtītāja interešu aizsardzībai beznosacījumu līgumsaistību izpildes nodrošinājums pirmšķietami ir visizdevīgākais  instruments, šajā gadījumā pasūtītājam nav nepieciešams pierādīt līgumsoda piemērošanas pamatotību, pats līgumsoda piemērošanas fakts ir pietiekams pamats līgumsaistību izpildes nodrošinājuma izmantošanai. Tas ir ērts instruments pasūtītājam savu interešu efektīvai aizsardzībai. Vienlaicīgi, publisko būvdarbu līgumos, kuru termiņš pārsniedz divus gadus, līgumsaistību nodrošinājuma uzturēšana pilnā apjomā gadījumā visu līguma darbības laiku, ja būvdarbu veicējs godprātīgi un kvalitatīvi veic līgumsaistību izpildi, rada būvdarbu veicējam nesamērīgu finanšu slogu un ierobežo tā iespējas piedalīties citos publiskās infrastruktūras projektos, šādi mazinot konkurenci publiskajos publiskajos iepirkumos. 

Tiesību akta projekts paredz:
1) attiecībā uz avansa nodrošinājuma apmēra samazinājumu, papildināt MK noteikumus Nr.419 ar 20.¹ punktu, kas paredz būvdarbu veicējam tiesības samazināt avansa nodrošinājuma apmēru reizi pusgadā, ja būvdarbu līguma termiņš ir vismaz viens gads. Šāds priekšlikums nemazina pasūtītāja aizsardzības līmeni, jo nodrošinājums tiek samazināts proporcionāli būvdarbu veicēja izpildītajiem un pasūtītāja puses apmaksātajiem būvdarbiem. Nodrošinājums paliek spēkā apjomā, kas atbilst būvdarbu veicēja rīcībā esošajam avansa finansējumam. 

2) attiecībā uz saistību nodrošinājuma apmēru un darbības termiņu apvienotajā projektēšanas un būvdarbu iepirkumā, MK noteikumi Nr.419 tiek papildināti ar 29.¹ punktu, kas posmo līgumsaistību nodrošinājuma iesniegšanu pasūtītājam. Regulējums paredz, ka projektēšanas posmā, no līguma noslēgšanas brīža līdz atzīmes izdarīšanai par projektēšanas nosacījumu izpildi līgumsaistību izpildes nodrošinājumu nosaka no projektēšanas vērtības, t.i. līgumcenas, kas tiek maksāta par būvprojekta vai cita veida projektēšanas dokumentu sagatavošanu, saskaņošanu un apstiprināšanu. Savukārt, posmā no atzīmes izdarīšanas par projektēšanas nosacījumu izpildes līdz būves nodošanai ekspluatācijā pasūtītājam ir tiesības prasīt līgumsaistību izpildes nodrošinājumu, kas tiek aprēķināts no būvdarbu vērtības, t.i. līgumcenas par būvdarbiem. 

Varbūt gadījumi, kad publiskā būvdarbu iepirkumā tiek prasīts finanšu piedāvājums, kas nesadala līguma cenu pa posmiem. Lai varētu piemērot noteikumu regulējumu šādos gadījumos, ņemot vērā vispārpieņemto praksi tiek prezumēts, ka projektēšanas vērtība sastāda 10% no kopējām būvniecības ieceres īstenošanas izmaksām, attiecīgi būvdarbu vērtība ir 90%. 

3) līgumsaistību izpildes nodrošinājuma apmērs un spēks līguma darbības laikā. MK noteikumu Nr. 419 29. punkts tiek papildināts ar regulējumu, kas paredz līgumsaistību nodrošinājuma apmēra samazinājumu publiskajos būvdarbu līgumos. Līgumsaistību nodrošinājuma apmēru var samazināt, ja pastāv visi šādi priekšnosacījumi:
a) līguma darbības termiņš pārsniedz pusotru gadu;
b) ir izpildīti vairāk kā puse no līgumā paredzētajiem būvdarbiem;
c) pasūtītājs nav piemērojis līgumsodu būvdarbu veicējam par konstatētiem līgumsaistību pārkāpumiem;
d) nav pārkāpti būvdarbu izpildes termiņi.

Līgumsaistību nodrošinājuma apmēra samazinājumu piemēro vienu reizi, brīdī, kad ir izpildīti vairāk kā puse no paredzētajiem būvdarbiem. Pasūtītājam ir tiesības līgumā iekļaut būvdarbu veicējam labvēlīgākus noteikumus, paredzot regulāri samazināt līgumsaistību nodrošinājuma apmēru. Regulāru nodrošinājuma apmēra samazinājumu ir ieteicams apsvērt publisko būvdarbu līgumos ar garu izpildes termiņu, piemēram, kas pārsniedz 4 gadus. Publisko būvdarbu līgumos ar gariem būvdarbu izpildes termiņiem, būvuzņēmējam līgumsaistību nodrošinājuma uzturēšana rada būtisku finanšu slogu, ja tiek izmantota beznosacījumu banku garantija būvkomersants faktiski iesaldē atbilstošu finanšu līdzekļu apjomu, ja tiek izmantota apdrošināšana, būvkomersants maksā apdrošināšanas prēmiju, kuras apmērs ir atkarīgs no iespējamiem riskiem un potenciālo apdrošināšanas atlīdzības apmēra. 

Samazinājumu var piemērot tikai, ja būvkomersants godprātīgi un kvalitatīvi pilda savas saistības, izpildot vairāk kā pusi būvdarbus, tas nav pārkāpis līgumsaistības un pasūtītājs tam nav piemērojis līgumā paredzēto līgumsodu, kā arī būvdarbi tiek veikti, strikti ievērojis paredzētos termiņus. Šādam nosacījumam ir motivējošā nozīme. Tas motivē būvkomersantu kvalitatīvi pildīt līgumsaistības, ievērot paredzētos termiņus, kā arī nodrošināt labu būvdarbu kvalitāti. 

Apvienotajā projektēšanas un būvdarbu līgumā, līgumsaistību izpildes nodrošinājumu piemēro tikai būvdarbu posmam. Līgumsaistību nodrošinājuma samazinājums projektēšanas posmam padarīs nodrošinājumu par neefektīvu, jo projektēšanas posma maksimālais nodrošoinājuma apmērs ir 1% no kopējas apvienotā projektēšanas un būvdarbu līguma summas (10% no 10%). 

Saskaņā ar MK noteikumu Nr. 419 23.punktu publiskajā būvdarbu līgumā, kura izpildes termiņš pārsniedz vienu gadu, iekļauj būvdarbu līgumcenas indeksācijas noteikumus. Līgumcenas indeksācija nozīmē, ka līguma kopējā vērtība var regulāri mainīties atkarībā no pastāvošās inflācijas vai deflācijas būvniecības nozarē. Skaidrības labad MK noteikumu Nr. 419 23.punkts tiek papildināts ar atrunu, ka līgumcenas indeksācija neietekmē saistību nodrošinājuma apmēru, proti būvdarbu veicējam nav pienākums grozīt līgumsaistību nodrošinājumu atkarībā no piemērotās indeksācijas. 

Piemērojot MK noteikumus Nr. 419 praksē, ir konstatētas nepilnības atsevišķos regulējuma aspektus. Piemēram, tipveida publiskā būvdarbu līguma noteikumi ir veidoti tā, ka liela nozīme līgumsaistību kvalitatīvai izpildei ir būvuzraugam. ja būvniecības ieceres īstenošanā pasūtītājs neiesaista būvdarbus, MK noteikumos Nr. 419 paredzēto būvdarbu pieņemšanu un strīdu risināšanu nav iespējams izpildīt. Jāņem vērā, ka speciālie būvnoteikumi paredz gadījumus, kad būvuzraudzība nav obligāta, pamatā tie ir maznozīmīgi būvdarbi, kas satur mazu risku gan pasūtītāja interesēm, gan sabiedrības interesēm kopumā. 

MK noteikumu Nr. 419 4.punkta regulējums ir pilnveidots, skaidri norādot, ka regulējums ir piemērojams tādiem būvdarbiem, kuriem ir obligāta būvuzraudzība. Veikti arī redakcionāli precizējumi citos MK noteikumu Nr.419 punktos.