Anotācija

Eiropas tiesību telpā ir novērojama tendence virzīties uz dialoga starp augstākajām nacionālajām tiesām, pārnacionālām tiesām un starptautiskām tiesām. Šī tendence balstās uz tiesu praksē gūtajām atziņām par viedokļu apmaiņas starp dažādu līmeņu tiesām noderīgumu dažādo konstitucionālo principu salāgošanai ar valstu starptautiskajiem pienākumiem un vēlmi nodrošināt arvien ciešāk saistītu Eiropas kopējo tiesiskuma telpu. Tieši tādēļ Eiropas Savienības tiesību sistēmā Līguma par Eiropas Savienības darbību 267.pantā paredzētā prejudiciālā nolēmuma procedūra, kas ļauj un atsevišķos gadījumos nosaka pienākumu ES dalībvalstu tiesām lūgt Eiropas Savienības Tiesai sniegt vērtējumu par Eiropas Savienības tiesību aktu interpretāciju pirms tās pieņem nolēmumu, tiek dēvēta par dialogu starp Eiropas Savienības Tiesu un dalībvalstu tiesnešiem un “ar [Eiropas Savienības] [l]īgumiem izveidotās tiesu sistēmas stūrakmen[i]” (Eiropas Savienības Tiesas (Lielā palāta) 2021.gada 6.oktobra spriedums lietā C-561/19 Consorzio Italian Management, 27.rindkopa). Protokols ir rīks tiesu dialoga starp Tiesu un nacionālajām augstākā līmeņa tiesām nodrošināšanai Eiropas Padomes sistēmā (Vadlīnijas par Protokola Nr.16 ieviestās konsultatīvā atzinuma procedūras īstenošanu), pievēršoties tieši cilvēktiesību jautājumiem.

Ideja par konsultatīvā atzinuma, kuru Tiesai varētu lūgt dalībvalsts augstākā līmeņa tiesas, pirmo reizi tika izvirzītā Izmiras Augsta līmeņa konferencē par Tiesas nākotni. Minētās konferences dalībnieki aicināja Eiropas Padomes Ministru komiteju izsvērt konsultatīvā atzinuma procedūras, kurās Tiesa varētu sniegt skaidrojumus par Konvencijā un tās protokolos garantēto tiesību interpretāciju un piemērošanu, nepieciešamību kā līdzekli lielā Tiesā izskatāmo lietu skaita samazināšanai (2011.gada 27.aprīļa Augsta līmeņa konferences par Eiropas Cilvēktiesību tiesas nākotni deklarācija, virsraksts "D"). Savukārt 2012.gada 29.maija Braitonas Augsta līmeņa konferences par Tiesas nākotni deklarācijā, atsaucoties uz sadarbības starp Tiesu un nacionālajām institūcijām stiprināšanu, kā arī dialogu kā rīku dziļākai izpratnei par katras institūcijas lomu un kopējo atbildību, Eiropas Padomes Ministru komiteja aicināta izstrādāt regulējumu konsultatīvo atzinumu procedūrai (2012.gada 29.maija Braitonas deklarācija, 7.lapa). 

Latvijai pievienojoties Protokolam, tajā paredzētās tiesības Latvijas augstākā līmeņa tiesām lūgt konsultatīvo atzinumu Tiesai būs līdzeklis efektīvai cilvēktiesību aizsardzībai. Šīs tiesības ļaus likumdevējam izvēlētām Latvijas augstākā līmeņa tiesām uzsākt dialogu, sniedzot savu un uzklausot Tiesas vērtējumu par dažādiem sarežģītiem un principiāliem Konvencijas un tās protokolos garantēto tiesību interpretācijas un piemērošanas jautājumiem. Turklāt šis instruments ļautu tiesu dialoga veidā Latvijas augstākā līmeņa tiesām sniegt Tiesai padziļinātu skaidrojumu par Latvijas tiesību sistēmu, īpašo vēsturisko situāciju un skatījumu uz aktuālajiem izaicinājumiem.

Lai arī Tiesas konsultatīvā atzinuma sniegšanas ietvaros izdarītie secinājumi nav valstij juridiski saistoši, tie dod ieskatu un vadlīnijas Konvencijā un tās protokolos garantēto tiesību interpretācijai un piemērošanai, kā arī ļauj prognozēt līdzīgu gadījumu risināšanu jau iespējama strīda gadījumā. Latvijai kā demokrātiskai tiesiskai valstij, kas vēlas stiprināt demokrātiju un līdz ar to cilvēktiesību nozīmi, būtu nepieciešams ratificēt Protokolu, lai sniegtu nacionālajām augstākā līmeņa tiesām instrumentus, kas ļautu veidot šo dialogu. Vērā ņemams arī tas, ka nacionālās tiesas var izmantot konsultatīvā atzinuma procedūru, lai ar vienu Tiesas skaidrojumu atrisinātu vairākas lietas par vienādiem vai salīdzināmiem tiesību jautājumiem, tādējādi nodrošinot procesuālo ekonomiju. 

Latvijas pievienošanās Protokolam iestāžu līmenī tika vērtēta jau 2013.gadā, kad Protokols tika atvērts parakstīšanai, tomēr iestādes lēma nogaidīt līdz pirmo rezultātu saņemšanai, lai atkārtoti izvērtētu turpmāku rīcību, kad būs skaidra Tiesas prakse šīs procedūras īstenošanā. Protokols stājās spēkā 2018.gada 1.augustā, savukārt pirmais konsultatīvais atzinums tika pasludināts jau 2019.gada 10.aprīlī (sešus mēnešus pēc atzinuma lūgšanas). Tādēļ 2019.gada 28.augustā Latvijas pārstāvja starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās birojs organizēja sanāksmi, kurā piedalījās Tieslietu ministrijas un Latvijas tiesu pārstāvji un kurā dalībnieki atkārtoti pārrunāja jautājumus par Protokola sniegtajiem ieguvumiem un ietekmi uz Latvijas tiesību sistēmu, kā arī lietderības apsvērumiem. Ievērojot, ka tiesu varas pārstāvji ir aicinājuši izvērtēt pievienošanos Protokolam, kā arī to, ka šobrīd ir izveidojusies vērā ņemams informācijas par konsultatīvā atzinuma procesu kopums, 2024.gadā jautājums par Latvijas pievienošanos Protokolam tika atkal aktualizēts, izkristalizējoties spēcīgam tiesu varas atbalstam Protokola ratificēšanai. 

Saeimai likumdošanas kārtībā ir jālemj par visiem svarīgākajiem valsts un sabiedrības dzīves jautājumiem, tādējādi lēmums par Protokola ratificēšanu ir tās kompetencē. Protokola 10. pants paredz pienākumu valstij vienlaikus ar ratifikācijas rakstu iesniegt arī deklarāciju, kurā uzskaitītas tās nacionālās augstākā līmeņa tiesas, kurām būs tiesības vērsties Tiesā ar lūgumu sniegt konsultatīvo atzinumu. Ņemot vērā Saeimas iepriekšējo praksi, kā arī ievērojot to, ka ar deklarāciju izlemjamais jautājums skar tiesu varu, šāda izvēle ietilpst Saeimas kompetencē.

Likumprojektā paredzēts kā institūcijas ar tiesībām lūgt Tiesas konsultatīvo atzinumu noteikt Satversmes tiesu un Augstāko tiesu (Senātu). Satversmes tiesa un Augstākās tiesa pilda konstitucionāli būtiskas funkcijas, un to mērķis ir nodrošināt publiskās intereses, sniedzot skaidrojumu par tiesību jautājumiem (skatīt, piemēram, Satversmes tiesas 2018.gada 14.jūnija sprieduma lietā Nr.2017-23-01 12.2.punktu attiecībā uz kasācijas instances tiesas lomu). Arī Protokolu paskaidrojošajā rakstā uzsvērts, ka dialogu no dalībvalsts puses veido to augstākā līmeņa tiesa ar parasto kompetenci un/vai konstitucionālā tiesa (Paskaidrojošais ziņojums par Protokolu Nr.16, 1. un 8.rindkopa). Turklāt līdz šim valstis, kuras pievienojušās Protokolam, visbiežāk kompetenci lūgt konsultatīvo atzinumu piešķīrušas konstitucionālajām tiesām un augstākajām tiesām (visu Protokola dalībvalstu iesniegtās deklarācijas angļu valodā iespējams apskatīt Eiropas Padomes tīmekļa vietnē: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=declarations-by-treaty&numSte=214&codeNature=0). Satversmes tiesa un Augstākā tiesa kā institūcijas, kuru judikatūra ieņem īpašu vietu Latvijas tiesību avotu sistēmā, ir vispiemērotākās, lai izklāstītu Tiesai Latvijas konstitucionālas iekārtas un principu savstarpējo mijiedarbību ar Konvencijas garantijām. Vienlaikus Protokols pieļauj izvirzīto tiesu sarakstu mainīt, paplašinot vai sašaurinot to tiesu, kam ir tiesības lūgt konsultatīvo atzinumu, ja, valsts ieskatā, šādas izmaiņas ir nepieciešamas.

Tiesības lūgt Tiesai konsultatīvo atzinumu nav izmantojamas ārpus nepieciešamības uzsākt tiesnešu dialogu par strīdīgu un iepriekš neatrisinātu jautājumu par Konvencijas un tās protokolu interpretāciju vai piemērošanu. Šī procedūra nav paredzēta, lai saņemtu vispārīgu konsultāciju par Tiesas judikatūru, nodotu Tiesai atrisināt konkrēto individuālo strīdu vai uzdotu abstraktu jautājumu par nacionālo tiesību interpretācijas atbilstību Konvencijai un tās protokoliem. Šādus lūgumus Tiesa ierasti noraida, paziņojumā par savu lēmumu sniedzot skaidrojumu, ka lūgums neatbilst mērķiem, kādēļ Protokolā paredzētā procedūra izveidota, jo par lūgto jautājumu, piemēram, jau ir izveidojusies skaidra Tiesas judikatūra (skatīt, piemēram, Tiesas 2024.gada 20.decembra lēmumu attiecībā uz Rumānijas Augstākās kasācijas un justīcijas tiesas lūgumu sniegt konsultatīvo atzinumu Nr.P16-2024-002). Tāpat Protokolā paredzētā mehānisma mērķis nav nodot nacionālā līmeņa strīdu izvērtēšanai Tiesai, bet gan radīt iespēju iztiesājošajai tiesai lūgt Tiesas atzinumu par Konvencijā un tās protokolos garantēto tiesību interpretāciju un piemērošanu, kam varētu būt nozīme pamatlietas iztiesāšanai. Tādējādi Tiesa nevērtē lietas faktus vai pušu redzējumu un apsvērumus par nacionālo tiesību interpretāciju un piemērošanu Konvencijas gaismā. Turklāt tas ir nacionālo tiesu lēmums, kurā brīdī lūgt Tiesai atzinumu, lai sniegtu Tiesai visu nepieciešamo informāciju konsultatīvā atzinuma sniegšanai. Tiesa sniedz savu vērtējumu, balstoties uz faktiem, ko nacionālā tiesa tai ir sniegusi, bet izlemt jautājumu pēc būtības ir nacionālās tiesas kompetence (skatīt plašāk arī Tiesas 2023.gada 14.decembra konsultatīvais atzinums par Beļģijas Valsts padomes lūgumu Nr.P16-2023-001, 61.-64.rindkopa). Tiesa arī nevērtē nacionālās tiesas norādīto faktu patiesumu, bet gan izsaka savu vērtējumu, pieņemot, ka nacionālās tiesas norādītie fakti, lūdzot konsultatīvo atzinumu, ir patiesi.

Konsultatīvais atzinums tiesai tiek sniegts tiesnešu dialoga ietvaros, un, lai gan būtu vēlams noskaidrot pušu viedokli par šo jautājumu, tikai nacionālā tiesa var izlemt, vai tai konsultatīvais atzinums ir nepieciešams. Jāatzīmē, ka atbilstoši Tiesas Reglamenta 94.punkta 3.apakšpunktam Tiesas priekšsēdētājs var uzaicināt puses iesniegt rakstveida apsvērumus un lemt par lietas izskatīšanu mutvārdu procesā, kas pusēm var radīt papildus izdevumus. Ja Tiesa nelemj piešķirt pusei juridisko palīdzību, tai pašai ir jānodrošina pārstāvība Tiesā.

Protokola ieviešanai Latvijas tiesību sistēmā varētu būt nepieciešami grozījumi vairākos tiesvedības procesus regulējošajos tiesību aktos. Grozījumi varētu būt nepieciešami, lai nacionālajā regulējumā ietvertu atsauci uz tiesībām nacionālajām tiesām, kas ietvertas atbilstoši Protokola 10. pantam iesniegtajā deklarācijā, lūgt konsultatīvo atzinumu, kā arī tiesības apturēt tiesvedību pilnībā vai daļā – attiecībā uz jautājumiem, kurus nevar atrisināt, nesaņemot Tiesas konsultatīvo atzinumu, līdzīgi kā tas ir izdarīts ar prejudiciāla jautājuma lūgšanu Eiropas Savienības Tiesai.

Svarīgi atzīmēt, ka, lai gan Tiesas Reglaments pieļauj lūgumu iesniegt nacionālas tiesvedības – latviešu – valodā, atšķirībā no prejudiciāla nolēmumu procedūras Eiropas Savienības Tiesā, Tiesa nenodrošina lūgumu tulkojumu Tiesas oficiālajās valodās – angļu un franču. Tādēļ pēc latviešu valodā sagatavota lūguma saņemšanas Tiesas priekšsēdētājs izdotu rīkojumu, kurā precizētu lūguma tulkojuma iesniegšanas termiņu (Tiesas Reglamenta 34.punkta 7.apakšpunkts, Vadlīnijas par Protokola Nr.16 ieviestās konsultatīvā atzinuma procedūras īstenošanu, 18. un 27.rindkopa). Vienlaikus nacionālā augstākā līmeņa tiesa lūgumu var iesniegt arī uzreiz angļu vai franču valodā.

Jānorāda, ka Protokola 3.pants paredz, ka Tiesa var uzaicināt dalībvalsts, kuras tiesa lūgusi Tiesu sniegt konsultatīvo atzinumu, valdību iesniegt savus rakstveida apsvērumus par lūgumā ietvertajiem jautājumiem un piedalīties ikvienā procesa stadijā. Ja Tiesa lūgtu Latvijas valdībai sniegt viedokli, rakstveida apsvērumus sniegtu Latvijas pārstāvis starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās atbilstoši Ministru kabineta 2017.gada 7.marta noteikumu Nr.121 “Pārstāvības kārtība starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās” 10.1.punktam. Minētos Ministru kabineta noteikumus nav nepieciešams grozīt, jo arī konsultatīvā atzinuma procedūrā, tāpat kā jebkuras citas lietas izskatīšanas procedūrā, tiek pārstāvēta valdības pozīcija un iesniegti valdības apsvērumi.