Atzinums

Pēc iepazīšanās ar Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas 09.05.2024. atzinuma sniegšanai saņemto Informatīvo ziņojumu "Par Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2023/2854 par saskaņotiem noteikumiem par taisnīgu piekļuvi datiem un to lietošanu un ar ko groza Regulu (ES) 2017/2394 un Direktīvu (ES) 2020/1828 (Datu akts) prasību izpildi" (TAP 24-TA-1168) (turpmāk – IZ) Konkurences padome (turpmāk – KP) vispirms norāda, ka tā iebilst pret jaunu, KP neraksturīgu un pirmšķietami resursietilpīgu funkciju noteikšanu KP.
KP paskaidro, ka KP tirgus dalībnieku darbību novērtējumu saistošā veidā pamatā veic pārkāpuma lietu ietvaros. KP minētās lietas ierosina pēc savas iniciatīvas, ievērojot noteiktās prioritātes, iespējamā pārkāpuma ietekmi uz konkurenci un būtiskām sabiedrības interesēm. Jāņem arī vērā, ka KP pamatfunkcijas – uzraudzīt, vai tiek ievērots dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegums vai noteiktu tirgus dalībnieku vienošanos veidu aizliegums, gandrīz vienmēr būs iestādes prioritāte pār citām papildu funkcijām, turklāt izpētes nepieciešamības prioritizācija var tikt veikta viena veida pārkāpumu lietu ietvaros, ņemot vērā tautsaimniecības sektoru, kurā pieļauts iespējamais pārkāpums, iespējamā pārkāpuma ietekmi uz konkurenci un būtiskām sabiedrības interesēm. Konkurences likumā (turpmāk – KL) nostiprinātā procesa koriģēšana savukārt nonāktu pretrunā Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai (ES) 2019/1 par apstākļu nodrošināšanu nolūkā dot dalībvalstu konkurences iestādēm iespēju efektīvāk izpildīt konkurences noteikumus un par iekšējā tirgus pienācīgas darbības nodrošināšanu, piemēram, minētā tiesību akta preambulas 23. punktā minētajam, ka administratīvajām valsts konkurences iestādēm būtu jāvar piešķirt prioritāti Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk – LESD) 101. un 102. panta izpildes procedūrām, lai tās varētu efektīvi izmantot resursus un koncentrēties uz tādas konkurenci ierobežojošas rīcības novēršanu un izbeigšanu, kas kropļo konkurenci iekšējā tirgū. Šādā nolūkā tām būtu jāvar noraidīt sūdzības, pamatojoties uz to, ka tās nav prioritāras. Tā rezultātā jebkuras ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2023/2854 par saskaņotiem noteikumiem par taisnīgu piekļuvi datiem un to lietošanu un ar ko groza Regulu (ES) 2017/2394 un Direktīvu (ES) 2020/1828 (Datu akts) (turpmāk – Datu akts) no jauna piešķirtās funkcijas, caur kurām būtu jārisina tirgus dalībnieku savstarpējie strīdi pārkāpumu lietu ietvaros, varētu tikt prioritizētas uz KP pamatfunkciju izpildes nepieciešamības pamata, un līdz ar to Datu akta ievērošanas uzraudzība vismaz no KP varētu nebūt pietiekami efektīva. Lai gan KP var arī risināt jautājumus, neierosinot pārkāpumu lietu, piemēram, pārrunu procesa ietvaros, KP priekšlikumi tirgus dalībnieku darbības korekcijām šajos gadījumos nebūtu saistoši, un tādā gadījumā, ja tirgus dalībnieks, kurš neievēro Datu akta prasības, atteiktos mainīt tā rīcību, situācija netiktu atrisināta. Visbeidzot arī KP vērš uzmanību, ka, veicot uzraudzību pār tirgus dalībnieku darbībām saskaņā ar KL un LESD, KP tāpat kā citi konkurences uzraugi darbojas ex-post novērtējuma ietvaros, t.i., veicot izmeklēšanu pēc tam, kad pirmšķietamais pārkāpums jau ir noticis. Līdz ar to ar KP īstenoto procesu nebūtu saderīga tādu funkciju paredzēšana, kur KP jāiestājas kā vidutājam pastāvošā strīdā par Datu akta neievērošanu, piemēram, nosakot juridisko tvērumu, samērīgu atlīdzību vai godīgus līguma nosacījumus. Vismaz pēdējo funkciju paredzēšana KP prasītu nesamērīgus resursus, ņemot vērā, ka iestādes kopējā darbība nav pielāgota šādu funkciju īstenošanai. 
Attiecībā uz savienota produkta vai pakalpojuma datu ļaunprātīgas izmantošanas uzraudzību, t.i., datu izmantošana konkurences ierobežošanai (1. funkcija, IZ 13.lp.) paskaidrojams, ka KP šobrīd uzrauga: (i) kā tiek ievērots tirgus dalībnieku dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegums KL 13. panta vai LESD 102. panta tvērumā, (ii) kā tiek ievērots KL 14.1 pantā noteiktais pienākums nodrošināt brīvu un godīgu konkurenci, (iii) kā tiek ievērots tirgus dalībnieku aizliegums slēgt vienošanās atbilstoši KL 11. pantam vai LESD 101. pantam. Kontekstā ar šo funkciju KP skaidro, ka iestāde vienpusēju uzņēmumu rīcību pirmšķietami uzraudzītu tieši KL 13. panta vai LESD 102. panta tvērumā, kas nosaka dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegumu. Ņemot vērā, ka dominējošā stāvokļa novērtēšana praksē ir saistīta ar laikietilpīgu un resursietilpīgu izpēti (konkrētā tirgus definēšanu, tirgus dalībnieku tirgus varas novērtēšanu konkrētajā tirgū, u.tml.), šobrīd KP būtu iespējams novērtēt savienota produkta vai pakalpojuma datu ļaunprātīgu izmantošanas tiktāl, cik būtu konstatēts uzņēmuma dominējošais stāvoklis un sekojoši ļaunprātīga tā izmantošana. Vienlaikus tas, protams, būtu iespējams un jau šobrīd iestāde varētu šo funkciju realizēt esošā regulējuma ietvaros.
Būtiski, ka 2008. gadā KL tika veikti grozījumi, nosakot, ka KP vairs neveic negodīgas konkurences uzraudzību, bet tā vietā aizskartie tirgus dalībnieki savas intereses var aizstāvēt tiesā, iesniedzot civiltiesisku prasību (KL 18. un 18.1 pants). Šo grozījumu mērķis tostarp bija novērst situācijas, kur KP veic jebkura rakstura un smaguma pakāpes pārkāpumu izpēti, uzņemoties nepieciešamo pierādījumu ieguves nastu un tādējādi nelietderīgi tērējot valsts resursus (proti, civilprocesā pierādījuma nasta gulstas uz prasītāju, taču līdz grozījumu izdarīšanai KP pēc būtības uzņēmās šo funkciju). Izslēdzot pienākumu KP vērtēt maznozīmīgus konkurences pārkāpumus, tika nodrošināts tiesiskais ietvars, lai iestāde varētu veltīt resursus būtisku konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanai. Attiecīgi, ja KP tiktu uzlikts pienākums uzraudzīt savienota produkta vai pakalpojuma datu ļaunprātīgu izmantošanu konkurences ierobežošanai visos gadījumos, ne tikai tādos, kad konstatēts iespējamā pārkāpēja dominējošais stāvoklis, minētais pēc būtības radītu situāciju, kuru likumdevējs mērķtiecīgi vēlējās novērst ar norādītajiem grozījumiem, tādējādi arī kavējot KP primāro funkciju, proti, veikt būtisku konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanu. Tas turklāt nonāktu pretrunā ar pašu Datu aktu. Proti, Datu akta 37. panta 1. punkts nosaka, ka katra dalībvalsts izraugās vienu vai vairākas kompetentās iestādes, kas atbild par šīs regulas piemērošanu un izpildi (kompetentās iestādes). Datu akta 37. panta 4. punkta a) apakšpunkts nosaka, ka, neskarot šā panta 1. punktu, attiecībā uz konkrētiem nozaru datu piekļuves un izmantojuma jautājumiem, kas saistīti ar šīs regulas piemērošanu, ievēro nozaru iestāžu kompetenci. Norma jāskata kopsakarā ar Datu akta 116. apsvērumu, kas nosaka, šai regulai nebūtu jāietekmē konkurences tiesību normu – jo īpaši LESD  101. un 102. panta – piemērošana, kā arī regulā paredzētie pasākumi nebūtu jāizmanto, lai ierobežotu konkurenci tādā veidā, kas ir pretrunā LESD.
Vienlaikus, attiecībā uz šo un pārējām no jauna paredzētajām funkcijām, trūkst pienācīga skaidrojuma, kā šīs funkcijas ir sasaistītas ar Datu akta pantos noteiktajiem pienākumiem (IZ “Tabula”). IZ nepaskaidro, kāpēc un kādā mērā uz Datu akta pantiem pamatotie jaunie pienākumi dažādām iestādēm pārklājas. Piemēram, Patērētāju tiesību aizsardzības centram (turpmāk – PTAC) uzliktās funkcijas tostarp ir pamatotas ar Datu akta 5., 10., 25., 36. un 37. pantu, kas sakrīt ar KP. IZ iztrūkst uz priekšrocībām un trūkumiem balstīta skaidrojuma, kāpēc KP ir atbilstošākā iestāde minēto funkciju īstenošanai.
Turklāt šādas uzraudzības nodrošināšanai iestādē būtu nepieciešamas augsta līmeņa tehniskās zināšanas par savienoto ierīču tehnoloģijām un datu analīzi to kontekstā. Ņemot vērā, ka tradicionāli KP veic konkrēti konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanu, iestādei šobrīd trūkst specializētas zināšanas un iemaņas, lai uzraudzītu savienota produkta vai pakalpojuma datu ļaunprātīgu izmantošanu.
Attiecībā uz juridiskā tvēruma nodrošināšanu, kura ietvaros tirgus dalībnieki savstarpēji apmainās ar datiem (2. funkcija, IZ 14.lp.), KP norāda, ka šobrīd nav izprotams, kāda rīcība ietilpst paredzētajā uzdevumā (lūdzu, skatīt arī argumentu pie 1. funkcijas par Datu akta pantos balstīto pienākumu dažādām iestādēm pārklāšanos).
Funkcijā paredzētā juridiskā tvēruma nodrošināšanai būtu nepieciešamas specifiskas zināšanas par, piemēram, fizisko personu datu aizsardzību, ņemot vērā, ka tās ietvaros paredzēts nodrošināt datu apmaiņu. Ņemot vērā, ka Eiropas parlamenta un Padomes regula (ES) 2016/679 (2016. gada 27. aprīlis) par fizisku personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi un šādu datu brīvu apriti un ar ko atceļ Direktīvu 95/46/EK (Vispārīgā datu aizsardzības regula) un citi tiesību akti saistībā ar fizisku personu datu apstrādi neatrodas KP uzraudzībā, šīs funkcijas nodrošināšana, KP ieskatā, būtu piešķirama iestādei, kas to varētu veikt visefektīvāk.
Ievērojot jau iepriekš norādīto (lūdzu, skatīt argumentāciju pie 1. funkcijas), Datu aktā paredzētos nosacījumus attiecībā uz datu apmaiņu, ja eksistē KL paredzētie priekšnosacījumi, KP var vērtēt dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas, neitralitātes ievērošanas vai, atsevišķos gadījumos, tirgus dalībnieku vienošanos izpētes kontekstā. Lai gan KL 11. panta trešā daļa paredz, ka KP ir tiesīga sniegt tirgus dalībniekiem atzinumu par to, vai vienošanās, ko plāno noslēgt tirgus dalībnieki, nav pretrunā ar konkurences tiesībām, šāda vienošanās joprojām tiek novērtētā konkurences tiesību tvērumā, nevis vērtējot, vai, piemēram, vienošanās nepārkāpj noteikumus saistībā ar datu apriti (apmaiņu). Attiecīgi šādu aspektu novērtēšanai ir nepieciešamas specifiskas zināšanas par datu apriti un aizsardzību. Līdz ar to ārpus KL tvēruma KP nebūtu nosakāma kā kompetentā iestāde Datu aktā noteikto nosacījumu piemērošanā, uzņemoties tādas funkcijas, kas kopumā nesaskan ar iestādes darbības jomu un paredzētajiem uzdevumiem. Atsaucoties uz iepriekš norādīto, šādas neskaidras papildu funkcijas piešķiršana KP turklāt radīs risku negatīvi ietekmēt iestādes primāro funkciju īstenošanu.
Saistībā ar trešo IZ paredzēto funkciju (3. funkcija, IZ 14.lp.), proti, nodrošināt godīgus līguma nosacījumus komersantiem, attiecībā uz pieeju datiem t.sk., komercnoslēpumu, jāuzsver, ka KP neizskata pārkāpumus saistībā ar komercnoslēpumu un šādas tiesības Latvijā piekrīt vienīgi tiesai. Proti, KL 18. panta trešās daļas 4. punkts nosaka, ka negodīga konkurence var izpausties šādās darbībās, ja to rezultātā ir radusies vai varētu rasties konkurences kavēšana, ierobežošana vai deformēšana: cita tirgus dalībnieka komercnoslēpumu ietverošas informācijas iegūšana, izmantošana vai izplatīšana bez tā piekrišanas. Uzņēmumiem jāievēro aizsardzības pasākumi un prasības, lai nodrošinātu, ka, apmainoties ar datiem vai piekļūstot tiem, netiek pārkāptas komercnoslēpuma tiesības un netiek apdraudēta uzņēmumu konfidenciālā informācija. Savukārt KL 18.1 pants nosaka, ka šā likuma 18. pantā minētos pārkāpumus izskata tiesa. KP ieskatā, ja līguma nosacījumu izvērtēšana Datu akta tvērumā tiktu nodota KP uzraudzībā, tiktu veicināta tiesiskā nenoteiktība, ņemot vērā, ka Datu aktā noteiktajos gadījumos šī kompetence būtu piekritīga KP, bet ārpus šī tiesību akta – tiesai.
Attiecībā uz IZ paredzētās 3. funkcijas daļu, kas vispārīgi paredz KP nodrošināt godīgus līguma nosacījumus attiecībā uz pieeju datiem, KP norāda, ka šādu uzraudzību KP šobrīd pirmšķietami varētu veikt vienīgi jau esošo, KL noteikto kompetenču ietvaros. Datu akts reglamentē līgumus par datu koplietošanu attiecībā uz noteikumiem par piekļuvi datiem un to izmantošanu, ko uzņēmums vienpusēji (t.i., bez sarunām) uzliek MVU. Ietverts vispārējs negodīguma tests, kā arī virkne piemēru, kas vienmēr tiek uzskatīti par negodīgiem (melnais saraksts) vai kuri tiek uzskatīti par negodīgiem, bet kuros šo pieņēmumu var atspēkot (pelēkais saraksts). Līgumu, kas vienmēr tiktu uzskatīti par negodīgiem, ietverto noteikumu piemēri ir, piemēram, tās puses atbildības izslēgšana vai ierobežošana, kura vienpusēji noteica nosacījumus par tīšām darbībām vai rupju nolaidību. Pelēkā saraksta piemēri ietver noteikumus, kas ļauj uzliktajai pusei piekļūt vājākās līgumslēdzējas puses datiem un izmantot tos tādā veidā, kas būtiski kaitē šīs otras līgumslēdzējas puses likumīgajām interesēm vai noteikumi, kas ļauj spēcīgākajai pusei izbeigt līgumu ar nepamatoti īsu brīdinājumu (Datu akta 13. pants). Attiecīgi gan pelēkā, gan arī melnā sarakstā uzskaitītās rīcības KP noteiktos gadījumos jau šobrīd var novērtēt gan dominējošā stāvokļa, gan arī konkurences neitralitātes kontekstā, rīcību aizliedzot, ja tā rada būtiskus ierobežojumus konkurencei tirgū. Tomēr, KP ieskatā, apsverams, vai efektīvāk šādu funkciju neveiktu iestāde, kam jau ir pieredze līgumu nosacījumu uzraudzībā. Vienlaikus, kā tika skaidrots jau iepriekš, pienākuma veikt līgumu uzraudzību uzlikšana KP, visticamāk, kavētu KP primāro funkciju izpildi, kas saistīta ar būtiskāko konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanu, nonākot pretrunā arī Datu aktā noteiktajam mērķim.
Attiecībā uz 4. funkciju, kas paredz KP jaunu funkciju nodrošināt, ka juridiskā persona saņem samērīgu atlīdzību par datu pieejamību (4. funkcija, IZ 14.lp.), KP norāda, ka, atsaucoties jau uz iepriekš norādītajiem argumentiem, nav saredzams, ka KP varētu veikt uzraudzību par godīgas atlīdzības par datu pieejamību nodrošināšanu, jo tas ne tikai neatbilstu KL noteiktajai KP kompetencei, bet arī izietu ārpus KP darbības ietvara, kuras pamatā ir ­ex-post novērtējums par nozīmīgākajiem konkurences tiesību pārkāpumiem. Vienlaikus, šāda papildu funkcija prasītu no iestādes resursus, kas apdraudētu KL noteikto funkciju pilnvērtīgu īstenošanu. Attiecībā uz šo funkciju, KP ieskatā, apsverams, vai efektīvāk šādu funkciju neveiktu iestāde, kurai jau ir pieredze līgumu nosacījumu uzraudzībā.
Visbeidzot, IZ paredz KP nodrošināt, ka tirgus dalībnieks neizmanto savu dominējošo stāvokli tirgū un netiek izmantota negodīga komercprakse (piem., attiecībā uz līgumu nosacījumiem mākoņpakalpojumu jomā) (5. funkcija, IZ 14.lp.). Attiecībā uz minēto, KP norāda, ka jau šobrīd atbilstoši KL 13. pantam un LESD 102. pantam nepieciešamības gadījumā veic dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizlieguma pārkāpuma izpētes. Tomēr, attiecībā uz negodīgas komercprakses aizlieguma pārkāpumu uzraudzību veic PTAC, un KP šādas kompetences nav un arī sistēmiski tāda neiederētos KP darbībā. Lai gan PTAC kompetence Negodīgas komercprakses aizlieguma likuma tvēruma ir patērētāju (nevis juridisku personu) aizsardzība, pirmšķietami ar jauno funkciju KP ir paredzēts uzlikt pienākumu uzraudzīt negodīgu komercpraksi kā dominējošā stāvokļa ļaunprātīgu izmantošanu divu tirgus dalībnieku attiecībās. Attiecībā uz minēto, KP nerod atbildi, kāds ir pamats negodīgu komercpraksi vērtēt dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas tvērumā. Proti, Datu akta 116. apsvērums nosaka, ka regulai nebūtu jāietekmē konkurences tiesību normu – jo īpaši LESD  101. un 102. panta – piemērošanu. Līdz ar to, KP ieskatā, šī, no jauna paredzētā funkcija, nebūtu īstenojama to sasaistot ar dominējošo stāvokli, attiecībā uz kuru jau ir nostiprinājusies prakse gan Eiropas Savienības, gan nacionālā mērogā, un KP ne Datu aktā, ne IZ nerod skaidrību vai pamatojumu šādai sasaistei. KP ieskatā, iestādei jau šobrīd ir likumā paredzētas iespējas iedarboties pret vienpusēju uzņēmuma rīcību, kas pārkāpj dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegumu.
KP arī norāda, ka IZ šobrīd rada pretrunas. Proti, lai gan IZ šobrīd KP paredz nozares kompetentās iestādes statusu (sk. IZ 20.lp.) dalībai “Digitālās ekonomikas un datu pārvaldības komitejā”, kas arī pēc būtības atbilstu KP pozīcijai par kompetentās iestādes Datu akta 37. panta izpratnē neuzņemšanos, joprojām KP ir IZ paredz jaunas funkcijas, ko īstenot var tikai kompetentās iestādes Datu akta 37. panta izpratnē.. Turklāt turpmāk IZ norādīts, ka IZ sagatavošanas laikā VARAM neidentificēja atbildīgo institūciju par, piemēram,  godīgu līguma nosacījumu komersantiem vai godīgu atlīdzību par datu izmantošanas uzraudzību. Vienlaikus, IZ šo funkciju iepriekš dokumentā ir paredzējusi KP (sk. IZ 13.-14.lp.).
Tāpat Datu akta 37. panta 5. punktā tiek uzskaitīti kompetento iestāžu uzdevumi un pilnvaras, kuriem ir jābūt definētiem dalībvalstu normatīvajos aktos, tostarp ar administratīvu procedūru starpniecību  piemērot iedarbīgus, samērīgus un atturošus finansiālos sodus, kas var ietvert periodiskus sodus un sodus ar atpakaļejošu spēku, vai sākt tiesvedības par naudas sodu piemērošanu (IZ 11.lp.). KP vērš uzmanību, ka no IZ šobrīd nav saprotams, kādā procesā Datu akta pārkāpumi (administratīvā pārkāpuma vai administratīvajā procesā) KP būtu jāizskata saistībā ar IZ paredzētajām jaunajām funkcijām. Tāpat arī jāņem vērā, ka KP sodu sistēma ir pielāgota konkurences tiesību pārkāpumiem, nosakot naudas sodus tirgus dalībniekiem, balstoties uz to apgrozījumu. Turklāt naudas sodu aprēķins ir sarežģīts process, kurā jāņem vērā vairāki apsvērumi, tostarp, pārkāpuma smagums, ilgums, mīkstinoši un pastiprinoši apstākļi, lietderības apsvērumi. Visticamāk, šāda naudas sodu aprēķina sistēma par Datu akta pārkāpumiem būtu nesamērīga un nepiemērota. Savukārt papildu naudas sodu sistēmas izstrāde saistībā ar Datu aktu KP darbā padarītu iestādes procesus smagnējus un neefektīvus, ņemot vērā, ka, piemērojot KL vai LESD, soda piemērošanas process un apmērs atšķirtos.
KP atkārtoti uzsver, ka, veicot uzraudzību pār tirgus dalībnieku darbībām saskaņā ar KL un LESD, KP darbojas ex-post novērtējuma ietvaros, prioritāri iedarbojoties uz nozīmīgākajiem konkurences tiesību pārkāpumiem. Tā rezultātā nav pamatoti saredzams, ka KP varētu veikt tādus pienākumus, kā proaktīvi nodrošināt godīgus līguma nosacījumus komersantiem vai nodrošināt godīgu atlīdzību par datu izmantošanu, jo tas ne tikai neatbilstu KL noteiktajai KP kompetencei, bet arī izietu ārpus KP darbības ietvara, kura pamatā ir ­ex-post novērtējums par nozīmīgākajiem konkurences tiesību pārkāpumiem. Vienlaikus, atsaucoties arī uz pamatojumu vēsturiski veikt KL grozījumus, kuru mērķis bija izskaust situācijas, kurās KP veic jebkura rakstura un smaguma pārkāpumu izpētes, jaunu funkciju noteikšana KP prasītu no iestādes papildu resursus, kas pirmšķietami apdraudētu KL noteikto funkciju pilnvērtīgu īstenošanu. Līdz ar to KP iebilst pret IZ noteiktajām jaunajām funkcijām KP.
 

-