Atzinums

Lūdzam papildināt likumprojekta anotācijas 1.3. sadaļā ietverto skaidrojumu par likumprojekta 3. pantā paredzētā regulējuma nepieciešamību un mērķi. Proti, nepieciešams skaidrot, vai gadījumā, ja aizsargājamais koks ir bojāts vai iznīcināts, tam piemīt vērtība, kas atbilst likuma "Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām" (turpmāk - Likums) 40. pantā noteiktajam, savukārt, ja šādas vērtības nav (kas varētu būt iemesls, kādēļ likumprojekta 3. pantā attiecīgais regulējums ietverts), tad nepieciešams skaidrot aizsargājamo koku teritorijai normatīvajos aktos (tostarp norādot konkrētus normatīvos aktus) noteikto ierobežojumu mērķi, tostarp vai šos mērķus var sasniegt, veicot arī bojātā vai iznīcinātā aizsargājamā koka teritorijas aizsardzību. Kā arī nepieciešams anotācijā skaidrot ieraksta saglabāšanas termiņa - 20 gadi - pamatojumu un samērīgumu, tostarp norādot, vai ir samērīgi paredzēt šādu ierobežojumu papildus jau indivīdam likumā paredzētajai atbildībai par aizsargājamā koka bojāšanu vai iznīcināšanu.
 

-

Ņemot vērā likumprojekta anotācijā minēto, ka pieļaujami vienīgi konkrēti, izmērāmi un uzrādāmi Eiropas nozīmes aizsargājamās dabas teritorijas (Natura 2000) aizsardzības mērķi, lūdzam izvērtēt un nepieciešamības gadījumā attiecīgi papildināt likumprojekta 4. pantu ar atbilstošām prasībām attiecībā uz mērķi.
Papildus lūdzam izvērtēt, vai likumprojekta 4. pantā ietvertie kritēriji Eiropas nozīmes aizsargājamās dabas teritorijas (Natura 2000) aizsardzības mērķa noteikšanai nav formulēti pārāk šauri, nepieciešamības gadījumā minēto pantu precizējot (papildinot). Proti, norādām, ka likumprojekta anotācijā minēts, ka aizsardzības mērķi nosakāmi, balstoties uz zinātniskiem kritērijiem, savukārt likumprojektā norādīts, ka minētos mērķus nosaka, balstoties vienīgi uz attiecīgās teritorijas izveidošanas mērķi un Eiropas nozīmes biotopu un sugu aizsardzības stāvokli.

-

Nav nepieciešama un nav atbalstāma pieeja veidot atšķirīgu administratīvās atbildības regulējumu Saeimas vai Ministru kabineta izveidotās aizsargājamās teritorijās un pašvaldību izveidotās aizsargājamās teritorijās. Lai nodrošinātu efektīvāku administratīvā pārkāpuma procesu, nav izslēgta iespēja pārskatīt kompetences administratīvā pārkāpuma procesā regulējumu.

1. No Likuma 13. panta trešās daļas izriet, ka dabas liegumus, dabas parkus un dabas pieminekļus, kuri ir nozīmīgi dabas vai kultūrvēsturiskā mantojuma saglabāšanai attiecīgajā teritorijā, var izveidot arī pašvaldības. Tāpat saskaņā ar šā likuma 17. panta trešo daļu pašvaldību izveidoto aizsargājamo teritoriju individuālos aizsardzības un izmantošanas noteikumus reglamentē attiecīgā pašvaldība. Tas, ka pašvaldība var izveidot noteiktas aizsargājamās teritorijas vai paredzēt šādu teritoriju individuālos aizsardzības un izmantošanas noteikumus, pats par sevi nav pamats veidot atšķirīgu administratīvās atbildības regulējumu.

2. Pašvaldību likuma 45. panta pirmās daļas 7. punkts noteic, ka dome ir tiesīga izdot saistošos noteikumus un paredzēt administratīvo atbildību par to pārkāpšanu, nosakot administratīvos pārkāpumus un par tiem piemērojamos administratīvos sodus, ja likumos nav noteikts citādi, par pašvaldības īpašumā esošu un publiskā lietošanā nodotu mežu un ūdeņu un pašvaldības īpaši aizsargājamo dabas un vietējo kultūras objektu aizsardzību un uzturēšanu. Tomēr arī šis regulējums nenozīmē, ka likumdevējs nevarētu paredzēt administratīvo atbildību ("ja likumos nav noteikts citādi"). Nav izslēgta situācija, ka Saeima noteic administratīvo atbildību par tādu pienākumu pārkāpumiem, kas detalizētāk ir regulēti pašvaldības saistošajos noteikumos.

3. Likumdevējam ir pienākums nodrošināt tiesību sistēmas iekšējo saskaņotību un harmoniju. Likumdevējs pieņem savstarpēji saskaņotas tiesību normas, kas harmoniski darbojas visas tiesību sistēmas ietvaros, turklāt dažādos normatīvajos aktos ietvertas tiesību normas ir jāinterpretē kā vienotu tiesību sistēmu veidojošas (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 12. punktu, Satversmes tiesas 2017. gada 8. marta sprieduma lietā Nr. 2016-07-01 25.2. punktu).
  
Arī administratīvās atbildības regulējumam ir jābūt savstarpēji saskaņotam un harmoniskam. Lai tiktu saglabāta administratīvā atbildība kā vienota sistēma, iespējami jānodrošina vienādas pārkāpumu definēšanas prasības (tostarp detalizācijas pakāpe), sabalansēta sodu bardzība par līdzīga smaguma pārkāpumiem, kā arī jānovērš pārkāpumu dublēšanās, kad dažādos likumos tiek ierakstīti līdzīgi vai pat vieni un tie paši pārkāpumi (Kūtris G. Administratīvās atbildības reforma: būtiskākie jauninājumi. Jurista Vārds, 17.12.2019., Nr. 50/51/52). Šāda pieeja vienlaikus ļauj izvairīties no neapzinātām vērtējuma pretrunām, proti, pārkāpuma vērtējuma likumdevēja skatījumā atšķirības no pārkāpuma sabiedriskā novērtējuma (sal. Neimanis J. Ievads tiesībās. Rīga: zv. adv. J. Neimanis, 2004, 161. lpp.). Citstarp vērtējuma pretrunas var radīt dažādu tiesisko līdzekļu izmantošana, lai aizsargātu līdzvērtīga svarīguma tiesiskās intereses (piemēram, vienā gadījumā izmantoti civiltiesiskie vai vispārīgie administratīvi tiesiskie aizsardzības līdzekļi, citā – paredzēta administratīvā atbildība).

Ja Saeima noteic administratīvo atbildību aizsargājamo teritoriju aizsardzības un izmantošanas jomā, tad nav saskatāms pamatojums, kāpēc daļā gadījumu būtu nepieciešams pašvaldībai noteikt vēl īpašu administratīvās atbildības regulējumu tās teritorijā. Pretējā gadījumā ir sarežģīti nodrošināt administratīvās atbildības regulējuma saskaņotību. Prakse liecina, ka pašvaldības saistošajos noteikumos šādos gadījumos nereti tiek paredzēta administratīvā atbildība, nepietiekami izvērtējot administratīvās atbildības pieļaujamības un nepieciešamības kritērijus vai likumdevēja jau noteiktos ietekmēšanas līdzekļus attiecīgajās situācijās.

-

Pamatojoties uz Ministru kabineta 2021. gada 7. septembra noteikumu Nr. 617 "Tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes izvērtēšanas kārtība" 9.19. apakšpunktu, lūdzam:
pirmkārt, papildināt likumprojekta anotācijas 5.4. sadaļas 1. tabulu ar informāciju par to, kā paredzēts pilnībā pārņemt Padomes 1992.gada 21.maija Direktīvas 92/43/EEK par dabisko biotopu savvaļas faunas un floras aizsardzību (turpmāk - Biotopu direktīva) 4. panta 1. punktu, tostarp, kādēļ to izpildi nav iespējams nodrošināt ar likumprojektu, vai alternatīvi lūdzam papildināt likumprojektu ar atbilstošu regulējumu. Papildus lūdzam anotācijā norādīt arī atbildīgo institūciju par minētās direktīvas prasību pārņemšanu pilnībā un termiņu, kādā tiks izstrādāts tiesību akts, ar kuru nodrošināma direktīvas prasību pārņemšana pilnībā;
otrkārt, izvērstāk skaidrot Biotopu direktīvas 6. pantā ietvertā regulējuma pārņemšanu, norādot, kā ir pārņemts katrs šī panta punkts, ievērojot, ka minētais regulējums pirmšķietami nav pārņemts vienīgi likumprojekta 4. pantā.

-

Likumprojekta anotācijas 1.3. sadaļā norādīts, ka pārkāpuma procedūras lietā Nr. 2020/2209 norādīts, ka Latvija nav izpildījusi pienākumus saskaņā ar Biotopu direktīvas 4. panta 4. punktu un 6. pantu - nav pienācīgi noteikusi nevienu no Kopienā nozīmīgām teritorijām (Natura 2000 teritorijām) kā īpaši aizsargājamu dabas teritoriju, nav noteikusi teritorijai specifiskus saglabāšanas mērķus un nav noteikusi vajadzīgos saglabāšanas pasākumus, kas atbilst katrā teritorijā sastopamo Biotopu direktīvas I pielikuma dabisko dzīvotņu veidu un II pielikuma sugu ekoloģiskajām prasībām.  Saistībā ar minēto lūdzam:
pirmkārt, papildināt likumprojekta anotācijas 5.4. sadaļas 1. tabulu ar informāciju par Biotopu direktīvas 4. panta 4. punktā ietverto prasību pārņemšanu;
otrkārt, anotācijā skaidrot, kā likumprojektā pārņemta prasība noteikt vajadzīgos saglabāšanas pasākumus, kas atbilst katrā teritorijā sastopamo Biotopu direktīvas I pielikuma dabisko dzīvotņu veidu un II pielikuma sugu ekoloģiskajām prasībām. Nepieciešamības gadījumā lūdzam papildināt likumprojektu ar atbilstošu regulējumu.

-

Lūdzam precizēt grozāmā likuma 24.¹ pantu, saskaņojot to ar Administratīvās atbildības likumu.

Likuma 24.¹ pantā noteikts, ka personai netiek izsniegtas aizsargājamo teritoriju aizsardzību un izmantošanu regulējošos normatīvajos aktos noteiktās atļaujas, ja nav samaksāts administratīvais naudas sods par pārkāpumiem aizsargājamo teritoriju aizsardzības un izmantošanas jomā.

Administratīvās atbildības likuma 2. panta trešajā daļā ir noteikts, ka nozaru likumos var noteikt arī iestāžu pakalpojumu saņemšanas un citus ierobežojumus administratīvi sodītajām personām, kuras izvairās no soda izpildes. Jāievēro, ka pazīme "izvairās no soda izpildes" nav vienāda ar tiesību normas pazīmi "nav samaksāts administratīvais naudas sods". Naudas soda izpildi var iedalīt divās stadijās – brīvprātīgas izpildes stadija un piespiedu izpildes stadija. Ja sodītā persona naudas sodu samaksā brīvprātīgi pilnā apmērā likumā noteiktajā kārtībā un termiņā, tad tas uzskatāms par izpildītu brīvprātīgi, un piespiedu izpildes stadija neseko (Laura J. 34. nodaļa. Pamatsodu izpilde. Skaidrojumi. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 553. lpp.). Tikai tad, ja sodītā persona nesamaksā naudas sodu brīvprātīgi un seko piespiedu izpildes stadija, var teikt, ka persona izvairās no naudas soda izpildes.

Līdz ar to Likuma 24.¹ pantā vārdi "nav samaksāts administratīvais naudas sods" precizējami, norādot, ka tas attiecas uz gadījumiem, kad persona izvairās no naudas soda izpildes (salīdzinājumam sk. Ceļu satiksmes likuma 14.² un 43. pantu). Savukārt spēkā esošais regulējums piemērojams, skatoties to kopsakarā ar Administratīvās atbildības likuma 2. panta trešo daļu un šajā likumā noteikto sodu izpildes regulējumu. Proti, interpretācijas rezultātā tas tāpat attiecināms tikai uz tām personām, kuras izvairās no soda izpildes.
 

-

Ņemot vērā, ka likumprojekta 1. pants pēc būtības paredz mainīt Aizsargājamo teritoriju valsts reģistra kā valsts informācijas sistēmas nosaukumu, savukārt grozījuma mērķis ir precizēt attiecīgajā reģistrā iekļaujamo informāciju, aicinām grozīt nevis likuma "Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām" 31. panta trešo daļu, bet gan minētā panta pirmo daļu, kurā norādīta Aizsargājamo teritoriju valsts reģistrā iekļaujamā informācija.

Papildināt 31. panta pirmo daļu pēc vārdiem "aizsargājamām teritorijām Latvijā" ar vārdiem "tajā skaitā Eiropas nozīmes aizsargājamo dabas teritoriju (Natura 2000)".

Lūdzam iekļaut skaidrojumus par to, kas tiek uzskatīts par "bojātu" un "iznīcinātu" koku, lai izvairītos no interpretācijas atšķirībām kā arī definēt, kas ir atbildīgs par bojātā vai iznīcinātā koka reģistrāciju un uzraudzību, lai nodrošinātu pienākumu izpildi.

-

Saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 3. februāra noteikumu Nr.108 "Normatīvo aktu projektu sagatavošanas noteikumi" 73. punktu grozījumu likumā terminoloģiju, stilistiku un noformējumu veido atbilstoši grozāmā likuma terminoloģijai, stilistikai un noformējumam. Ņemot vērā minēto, lūdzam izvērtēt likumprojekta 4. pantā paredzētā grozījuma 40. panta ceturtajā daļā atbilstību likuma IX nodaļas nosaukumam un saturam, kas reglamentē aizsargājamo teritoriju statusa likvidēšanu.

-

Lūdzam likumprojekta anotācijā skaidrot, ar ko atšķiras Eiropas nozīmes aizsargājamās dabas teritorijas (Natura 2000) aizsardzības mērķi, kas minēti Likuma 43. panta piektās daļas pirmajā teikumā, no dabas datu pārvaldības sistēmā reģistrētajiem Eiropas nozīmes aizsargājamās dabas teritorijas (Natura 2000) aizsardzības mērķiem, nepieciešamības gadījumā nodrošinot likumprojektā vienveidīgu izteiksmi.
Papildus lūdzam izvērtēt, vai Likuma 43. panta piektās daļas otrajā teikumā, līdzīgi kā pirmajā teikumā, nav jānorāda uz plānošanas dokumentu īstenošanu. Ja tas nav nepieciešams lūdzam sniegt atbilstošu skaidrojumu likumprojekta anotācijā.

-

Aicinām atkārtoti izvērtēt Likuma 45. pantā noteiktā administratīvās atbildības regulējuma atbilstību pārkāpumu noteikšanas un definēšanas prasībām, kā arī administratīvās atbildības nepieciešamības un pieļaujamības kritērijiem.

1. Valsts pārvaldei ir pienākums pastāvīgi pārbaudīt un pilnveidot normatīvo regulējumu (sal. sk. Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. panta 10. daļu). Tāpat ir nepieciešams regulāri veikt spēkā esošo tiesību aktu ietekmes pēcpārbaudi, lai pārliecinātos, vai normatīvais regulējums joprojām ir nepieciešams, nerada nelabvēlīgas sekas, atbilst tā izstrādes mērķim, pašreizējai sociālajai un tiesiskajai situācijai (Krūmiņa I. Kādi faktori kavē efektīvu tiesību aktu un rīcībpolitiku ex-post izvērtēšanu Latvijā? Pētījuma galaziņojums. Rīga: Latvijas Republikas Saeima, 2024, 2. lpp.). Administratīvās atbildības tiesības joprojām nemitīgi attīstās. No Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodeksa pārņemtās vai līdzīgā pieejā izstrādātās tiesību normas ne vienmēr atbilst mūsdienu sodu tiesību principiem.

2.  Līdz šim Satversmes tiesa nav tieši vērtējusi jautājumu, vai administratīvos pārkāpumus ir jānosaka vienīgi likumdevējam. Tomēr Satversmes tiesa ir atzinusi, ka sankciju noteikšana par noziedzīgu nodarījumu ir saistīta ar demokrātijas un tiesiskuma izpratni valstī, tādējādi sankciju noteikšana kā politisks jautājums ir likumdevēja kompetencē (Satversmes tiesas 2015. gada 8. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2014-34-01 11.3. punkts; Satversmes tiesas 2003. gada 29. oktobra sprieduma lietā Nr. 2003-05-01 29. punkts). Līdzīgs secinājums attiecināms arī uz citām krimināltiesiska (sodoša) rakstura sankcijām, tostarp administratīvajiem pārkāpumiem.

Sodam ir jābalstās uz parlamenta (formālā likumdevēja) pieņemtu likumu vai parlamentam vismaz jābūt galvenajam un galīgajam likumdevējam (nulla poena sine lege parlamentaria) (Gröning L. Nulla Poena Sine Lege Parlamentaria? Democratic Legitimacy and European Penal Law. In: Legislation in Context: Essays in Legisprudence. Edited by Luc J. Wintgens. Hampshire: Ashgate, 2007, p. 185). Līdz ar to īpaša uzmanība pievēršama arī pilnvarojuma Ministru kabinetam kvalitātei, tā saturam, apjomam un citām pilnvarojumu raksturojošām pazīmēm. Sodošās normas precizitātei nav pietiekami, ja pārkāpuma pazīmes atrodamas izpildvaras normatīvajā aktā, kas balstīts uz nepietiekami precīzu pilnvarojumu (sal. Leja M. Krimināltiesību aktuālie jautājumi un to risinājumi Latvijā, Austrijā, Šveicē, Vācijā. Noziedzīga nodarījuma uzbūve; cēloņsakarība; vaina; krimināltiesību normu interpretācija un spēks laikā. I daļa. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2019, 102. lpp.). Nav pieļaujama situācija, ka pārkāpuma saturu patiesībā noteiktu Ministru kabinets (izpildvara).

3. Blanketās normas ir pieļaujams izmantot, tomēr jāievēro zināmi priekšnoteikumi. Likumdevējs formulē likumā vispārinātu pārkāpuma pazīmi, ko detalizē citi normatīvie akti. Jāievēro, ka blanketās normas definē visas pārkāpuma pazīmes, vienīgi daļu no šīm pazīmēm sīkāk konkretizē citi vienāda vai zemāka līmeņa normatīvie akti (Leja M. Krimināltiesību aktuālie jautājumi un to risinājumi Latvijā, Austrijā, Šveicē, Vācijā. Noziedzīga nodarījuma uzbūve; cēloņsakarība; vaina; krimināltiesību normu interpretācija un spēks laikā. I daļa. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2019, 95.-96.lpp.).

Vienlaikus blanketā norma nevar būt ārkārtīgi vispārīga. Šai normai jāļauj pietiekami skaidri saskatīt, uz ko attiecas norāde (pietiekami skaidri apzīmē un norobežo regulējumu, kas ņemams vērā blanketās normas aizpildīšanai). Īpaši stingri šī prasība izvērtējama, ja blanketā norma norāda nevis uz citu likumu, bet Ministru kabineta noteikumiem vai citiem zemāka juridiska spēka normatīvajiem aktiem. Atbildības priekšnoteikumiem jābūt saskatāmiem jau no likuma. Nevar būt tā, ka faktiski Ministru kabinets lemj, kāda rīcība būs sodāma (sal. Leja M. Krimināltiesību aktuālie jautājumi un to risinājumi Latvijā, Austrijā, Šveicē, Vācijā. Noziedzīga nodarījuma uzbūve; cēloņsakarība; vaina; krimināltiesību normu interpretācija un spēks laikā. I daļa. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2019, 97.-98.lpp.). Tādējādi likumā pietiekami precīzi jānorobežo tā rīcība, par kuru paredzēta administratīvā atbildība. Ministru kabineta noteikumi tikai precizē (konkretizē) likumā esošās pazīmes.

Līdz ar to nav pieļaujams noteikt administratīvo atbildību, piemēram, par "aizsargājamo teritoriju aizsardzību un izmantošanu regulējošo normatīvo aktu prasību pārkāpšanu" vai par citu normatīvo aktu pārkāpšanu. Likumdevējam ir jānorāda konkrēti, par kādu rīcību administratīvā atbildība ir noteikta, neizmantojot atsauces uz citiem normatīvajiem tiesību aktiem. Turklāt šādu normatīvo aktu prasības mēdz grozīt, tā rezultātā nav izslēgta situācija, ka amatpersona piemēros administratīvo atbildību par tādu pienākumu pārkāpumu, kurus likumdevējs nebija un nevarēja apsvērt (it īpaši, ja pilnvarojums ir vispārīgs, nesatur konkrētas vadlīnijas).

4. Administratīvās atbildības regulējums izvērtējams kopsakarā ar kriminālatbildības regulējumu. Tā, piemēram, Krimināllikuma 109. pantā ir noteikta kriminālatbildība par koku patvaļīgu ciršanu vai bojāšanu.

5. Šis Tieslietu ministrijas priekšlikums neskar tieši šā likumprojekta virzību. Lai izvērtētu administratīvās atbildības regulējumu un sagatavotu grozījumus ir nepieciešams pietiekami ilgs laiks.
 

-

Anotācijas 1.2. sadaļā kā vienīgais likumprojekta izstrādes mērķis ir norādīts  Eiropas Komisijas (turpmāk - EK) pret Latviju ierosināto pārkāpuma procedūru lietā Nr. 2019/2304 un pārkāpuma procedūru lietā Nr. 2020/2209 par Padomes 1992. gada 21. maija Direktīvas 92/43/EEK par dabisko dzīvotņu, savvaļas faunas un floras aizsardzību (turpmāk - Biotopu direktīva) saistību neizpilde. Izvērtējot likumprojekta saturu un anotācijā ietvertos problēmu un risinājumus aprakstus, secināms, ka likumprojekts paredz veikt likumā arī grozījumus, kuri nav saistīti ar Biotopu direktīvas saistību izpildes nodrošināšanu. Ņemot vērā minēto, lūgums attiecīgi precizēt likumprojekta mērķi.

-

Lūdzam salāgot likumprojekta anotācijas 1.2. sadaļā ietverto informāciju ar likumprojektā ietverto likumprojekta spēkā stāšanās kārtību. Vienlaikus vēršam uzmanību, ka pantu par likuma spēkā stāšanos likumā iekļauj tikai tādos gadījumos, ja likumam tiek noteikts īpašs spēkā stāšanās laiks (saskaņā ar Latvijas Republikas Satversmes 69. pantā noteikto likums stājas spēkā četrpadsmit dienas pēc izsludināšanas, ja likumā nav noteikts cits termiņš), tādēļ nepieciešamības gadījumā lūdzam sniegt attiecīgu skaidrojumu par likuma spēkā stāšanās laiku minētajā likumprojekta anotācijas sadaļā.

-

Lūdzam anotācijā pamatot Likuma 34. panta trešās daļas izslēgšanas nepieciešamību.
Turklāt, ja tiek izslēgta 34. panta trešā daļa, jāņem vērā, ka tas var izraisīt tiesiskā regulējuma pārejas problēmas, it īpaši attiecībā uz jau ierakstītajiem apgrūtinājumiem. Attiecīgā likuma normas izslēgšana var radīt bažas par dabas pieminekļu un aizsargjoslu aizsardzību, jo šie apgrūtinājumi ir būtiski, lai nodrošinātu vēsturisko un dabas resursu saglabāšanu. Lūdzam arī skaidrot, kā tiks risināta dabas pieminekļu un aizsargjoslu aizsardzība pēc likuma izmaiņām.

-

Lūdzam detalizētāk aizpildīt likumprojekta anotācijas 7. sadaļu, norādot, kā tiek ietekmēta Dabas aizsardzības pārvaldes kompetence un nepieciešamības gadījumā skaidrot, vai ar likumprojektu netiek ietekmētas arī citu institūciju funkcijas un uzdevumi, ievērojot, ka likumprojekts attiecināms arī uz atbildīgajām iestādēm (sk. 4. pantu).

-