Atzinums

Plāna IV nodaļas 2. apakšnodaļas "Nedeklarēta nodarbinātība un neuzrādīta darba samaksa" 2.1. punkts noteic Valsts ieņēmumu dienestam sadarbībā ar Finanšu ministriju, Labklājības ministriju un Tieslietu ministriju sagatavot novērtējumu par iespējamajiem grozījumiem normatīvajos aktos, paredzot administratīvo atbildību "aplokšņu algas" saņēmējiem. Vēršam uzmanību, ka likuma "Par nodokļiem un nodevām" 137. pantā ir paredzēta administratīvā atbildība par grāmatvedības uzskaitē neuzrādītas darba samaksas izmaksāšanu, tāpat Krimināllikuma 217.¹ pantā tiek paredzēta kriminālatbildība par grāmatvedības uzskaitē neuzrādītas darba samaksas izmaksāšanu, ja tas izdarīts ievērojamā apmērā. Tāpat jau vairākkārt ir izskanējuši dažādi priekšlikumi paredzēt "aplokšņu algas" saņēmēju atbildību, taču līdz šim tie nav guvuši atbalstu.
Vēršam uzmanību, ka pirms noteikt jaunu administratīvās atbildības pamatu, jāizvērtē vismaz šādi kritēriji: 1) administratīvā akta prioritātes princips; 2) sabiedriskās kārtības mērķa sasniegšanas efektivitāte; 3) problēmsituācijas attiecināmība uz publiski tiesiskajām attiecībām; 4) problēmsituācijas bīstamība un kaitīgums; 5) aizliegums paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīgu neizpildīšanu (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 54. lpp.). Nozīmīgs rādītājs ir arī problēmsituācijas aktualitāte, proti, vai attiecīgi pārkāpumi faktiski tiek izdarīti pietiekami bieži, lai par to būtu nepieciešams paredzēt administratīvo atbildību, vai esošais regulējums nav novecojis (sal. Informatīvais ziņojums "Nozaru administratīvo pārkāpumu kodifikācijas ieviešanas sistēmas īstenošana", 03.03.2020., 2. lpp. Pieejams: http://polsis.mk.gov.lv/).
Administratīvā akta (rīkojuma, procesa) prioritātes princips nozīmē to, ka, ja ir nepieciešams panākt, lai persona izpilda noteiktas normatīvo aktu prasības, prioritāte ir administratīvā akta izdošanai, nosakot pienākumu atbilstošā termiņā novērst neatbilstības un izpildīt prasības. Administratīvais sods paredzams tikai tajos gadījumos, kad nepieciešams reaģēt uz kādu personas izdarītu pārkāpumu, kurš vairs nav novēršams un ir ar augstu bīstamības pakāpi (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 55. lpp.). Latvijā valsts pārvaldei ir raksturīgi meklēt iespēju personu sodīt par pienākumu nepildīšanu, bet nereti netiek saskatīta iespēja panākt pienākumu izpildi ar administratīvā procesa līdzekļiem (Laveniece-Straupmane N., Briede J., Liholaja V., Judins A., Ziemane I. Ārkārtējā situācija: juristu viedokļi par tiesisko regulējumu un tā piemērošanu. Jurista Vārds, 17.03.2020., Nr. 11). Tādējādi, ja pienākuma īstenošanu var panākt izdodot administratīvo aktu vai ar citiem nesodoša rakstura administratīvi tiesiskiem līdzekļiem, tad administratīvā atbildība pamatā nav paredzama.
Sabiedriskās kārtības mērķa sasniegšanas efektivitāte nozīmē, ka ar administratīvās atbildības noteikšanu var sasniegt attiecīgo mērķi (citiem vārdiem, atrisināt konstatēto problēmsituāciju). Šajā aspektā nepieciešams izvērtēt, vai administratīvais sods spēs mazināt konstatēto problēmsituāciju skaitu, apmēru un izplatību sabiedrībā, kā arī vai ar administratīvā pārkāpuma procesā esošajiem līdzekļiem būs iespējams šādas situācijas konstatēt, izmeklēt un pierādīt (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 55. lpp.).
Administratīvās atbildības regulējums nav paredzēts civiltiesisku strīdu risināšanai. Ja privātpersonai ir iespējams savas aizskartās tiesības aizstāvēt ar civiltiesiskās aizsardzības līdzekļiem, tad par attiecīgu privāttiesiskās attiecības regulējošo normu neievērošanu administratīvā atbildība nav paredzama. Tādējādi pārkāpumam jābūt saistītam ar publiski tiesiskām attiecībām. Ir atsevišķi izņēmuma gadījumi, kad administratīvie sodi tradicionāli tiek piemēroti arī par tādiem pārkāpumiem, kas pēc savas tiesiskās dabas attiecas uz privāttiesiskām attiecībām, piemēram, ja pārkāpuma rezultātā tiek skarts plašs sabiedrības loks (patērētāju tiesības) (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 56.-57. lpp.).
Izvērtējot nepieciešamību noteikt administratīvo atbildību konkrētas problēmsituācijas risināšanai, jākonstatē tās bīstamība vai kaitīgums sabiedrības interesēm. Proti, jāizvērtē, vai iespējamais pārkāpums var aizskart sabiedriskās intereses tādā mērā, ka nepieciešams paredzēt administratīvo atbildību par to (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 57. lpp.). Šajā aspektā nozīmīga var būt arī administratīvās atbildības un kriminālatbildības norobežošana. Likumdevēja izvēle starp noziedzīgu nodarījumu un administratīvo pārkāpumu nedrīkst būt patvaļīga. Administratīvie pārkāpumi izpaužas kā noteiktas pārvaldības kārtības neievērošana, un tie nav saistīti ar sociālu stigmatizāciju vai publisku kaunu (Smiltēna A. Administratīvās atbildības norobežošanas no kriminālatbildības problemātika. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 23. lpp.). Šie pārkāpumi ir vienkārši traucējoši labai pārvaldībai vai sabiedriskajai kārtībai, bet tie neietver sevī kādu īpašu ļaunumu vai pilnīgu sabiedrības vai valsts vērtību ignoranci (Kalniņa V. Administratīvo pārkāpumu tiesību sistēmas reforma – domāšanas reforma. Jurista Vārds, 15.11.2016., Nr. 46). Citiem vārdiem sakot, ja noziedzīgs nodarījums ir ļaunums pats par sevi, tad administratīvais pārkāpums ir morāli neitrāla rīcība un tā izdarītājs – nevērīga vai bezrūpīga persona (Foundations of European Criminal Law. Norel Neagu (Ed.). Bucureşti: Editura C.H. Beck, 2014, p. 67).
Tāpat ir aizliegts paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīgu neizpildīšanu. Ja lieta ir uzsākta administratīvajā procesā, tad šajā procesā tā arī ir jāpabeidz, ja nepieciešams, izmantojot administratīvā akta piespiedu izpildes līdzekļus (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 57.-58. lpp.).
Ievērojot minēto, lai varētu izvērtēt administratīvās atbildības "aplokšņu algas" saņēmējiem nepieciešamību un pieļaujamību atbildīgajai institūcijai visupirms ir jāveic visu iepriekš minēto kritēriju izvērtējums un tikai tad var sagatavot novērtējumu par nepieciešamo normatīvo aktu grozījumiem.
Tāpat Plāna II nodaļā norādīts, ka "aplokšņu algu" mazināšanai veicami pasākumi attiecībā uz nelegālas izcelsmes skaidras naudas izcelsmes avotiem katrā specifiskā tautsaimniecības jomā, tādēļ nozaru ministrijām sadarbībā ar noteiktas tautsaimniecības nozares ekspertiem (asociācijām, biedrībām u.c.) jāidentificē apstākļus un faktorus, kuri sekmē neuzskaitītu skaidras naudas līdzekļu izcelsmi un tālāku apriti, t.sk. "aplokšņu algu" izmaksas". Pirms paplašināt represīvo instrumentu klāstu (turklāt attiecībā uz sociāli vājāk aizsargātu grupu), ir jāizvērtē citi iespējamie risinājumi un jāpievērš uzmanība pārkāpumu cēloņiem.



 

-

Ēnu ekonomikas ierobežošanas plāna 2021.–2022. gadam (turpmāk - Plāns) IV nodaļas 2. apakšnodaļas "Nedeklarēta nodarbinātība un neuzrādīta darba samaksa" 2.3. punkts noteic Tieslietu ministrijai sadarbībā ar Ģenerālprokuratūru, Valsts policiju, Valsts ieņēmumu dienestu un Tiesu administrāciju par pienākumu līdz 2022. gada 30. decembrim veikt piemēroto tiesu nolēmumu novērtējumu kopsakarā ar pirmstiesas izmeklēšanas darbā iegūtiem un nostiprinātiem pierādījumiem, kā arī uzrādīto apsūdzību.
Vēlamies vērst uzmanību, ka no Latvijas Republikas Satversmes 1. pantā ietvertā demokrātiskas republikas jēdziena izriet varas dalīšanas princips, kas izpaužas valsts varas sadalījumā likumdošanas, izpildu un tiesu varā, ko īsteno neatkarīgas un autonomas institūcijas, kas veic tai uzticētās funkcijas normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā un apjomā. Saskaņā ar Satversmes 83. pantu, likuma “Par tiesu varu” 1. pantu un Prokuratūras likuma 1. un 6. pantu izpildvara ir nodalīta no likumdošanas un tiesu varas, un katras varas amatpersonas savā darbībā ir neatkarīgas. Varas dalīšanas principa ievērošana ir demokrātiskas valsts pamatelements, un jebkurš tā pārkāpums ir pretrunā ar Latvijas Republikas Satversmes 1. pantu.
Atbilstoši minētajam principam Tieslietu ministrija ir izpildvaras iestāde, kas saskaņā ar Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. panta pirmo daļu ir pakļauta likumam un darbojas normatīvajos aktos noteiktās kompetences ietvaros. Proti, saskaņā ar Ministru kabineta 2017. gada 16. augusta noteikumiem Nr. 474 “Tieslietu ministrijas nolikums” Tieslietu ministrija ir vadošā valsts pārvaldes iestāde tieslietu nozarēs, kas izstrādā, organizē un koordinē politiku valststiesību, administratīvo tiesību, civiltiesību, komerctiesību, krimināltiesību, reliģisko tiesību, kā arī procesuālo tiesību jomā, izstrādā nozari reglamentējošo tiesību aktu projektus un īsteno citas normatīvajos aktos noteiktās funkcijas un uzdevumus. Ievērojot minēto, Tieslietu ministrijai nav tiesību izvērtēt un sniegt viedokli par  konkrētas krimināllietas apstākļiem, izvērtēt procesa virzītāja, prokurora vai tiesas rīcību un pieņemtos lēmumus, kā arī veikt piemēroto tiesu nolēmumu novērtējumu kopsakarā ar pirmstiesas izmeklēšanas darbā iegūtiem un nostiprinātiem pierādījumiem, kā arī uzrādīto apsūdzību, jo tādējādi tiktu pārkāpts no Satversmes 1. panta izrietošais valsts varas dalīšanas princips.

-

Valsts zemes dienests (turpmāk - Dienests) nav norādāms kā līdzatbildīgā institūcija Plāna IV nodaļas 3. apakšnodaļas "Neuzskaitīti darījumi un nelegāla preču aprite" 3.2. punktā (3. darbības rezultāts), jo šajā aktivitātē nav saskatāma tieša nepieciešamība Dienesta iesaistei. Nepieciešamības gadījumā Dienests būs gatavs iesaistīties pasākumos, kas veicinās Plāna punkta izpildi, arī bez norādes par līdzatbildību. Līdz ar to lūdzam Plāna sadaļā "Izmantotie saīsinājumi" svītrot vārdus "VZD Valsts Zemes dienests" un Plāna IV nodaļas  3. apakšnodaļas "Neuzskaitīti darījumi un nelegāla preču aprite" 3.2. punktā svītrot saīsinājumu "VZD". Vienlaikus, ja priekšlikums svītrot netiek ņemts vērā, lūdzam precizēt iestādes nosaukumu uz Valsts zemes dienests.

-

Plānā dominējoša loma piešķirta iespējamiem normatīvo aktu grozījumiem. Tomēr pirmais solis ir identificēt un izvērtēt visus iespējamos risinājumus mērķa sasniegšanai, tostarp izvērtējot alternatīvas. Liela daļa regulējuma kvalitātes problēmu rodas tādēļ, ka praksē regulējuma izstrādes procesā niecīga nozīme tiek piešķirta dažādu iespējamo risinājumu (alternatīvu) identificēšanai par to, kā būtu iespējams sasniegt izvirzīto mērķi. Tieši šo soļu ietvaros būtu iespējams koncentrēties uz tādu risinājumu apsvēršanu, kas nemaz neietver nepieciešamību izstrādāt vai grozīt tiesību aktu (Vadlīnijas tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes novērtēšanai un novērtējuma ziņojuma sagatavošanai Vienotajā tiesību aktu izstrādes un saskaņošanas portālā. Rīga: Valsts kanceleja, 2021, 11. lpp.).

Tiesību akta sagatavošana nav vienīgais un parasti arī ne efektīvākais problēmas risinājuma līdzeklis. Pirms tiesību akta sagatavošanas jāpārliecinās, ka identificēto problēmu nevar atrisināt kādā citā veidā. Ne visu problēmu risināšanai jāveic grozījumu tiesību aktos, vienmēr pastāv vairākas alternatīvas, kā iespējams risināt konkrēto problēmsituāciju, piemēram, izmantojot informatīvos vai izglītojošos pasākumus (semināri, apmācības, kursi, vadlīnijas, rokasgrāmatas u. tml.), pilnveidojot kontroles vai uzraudzības pasākumus, institūciju sadarbību u. tml. Ja problēmas risināšanai jau ir bijis radīts normatīvais regulējums, kas nedarbojas kā iecerēts, vispirms nepieciešams paskaidrot šķēršļus, kas neļauj regulējumam likvidēt problēmas cēloņus (Vadlīnijas tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes novērtēšanai un novērtējuma ziņojuma sagatavošanai Vienotajā tiesību aktu izstrādes un saskaņošanas portālā. Rīga: Valsts kanceleja, 2021, 11. lpp.). Tādējādi kvalitatīva jauna regulējuma izstrāde nav iespējama bez esošā normatīvā regulējuma pilnvērtīga ex-post novērtējuma. Ja kā vēlamais rezultāts tiek noteikta normatīvo aktu izstrāde, tad tā var kļūt par pašmērķīgu, formālu rīcību, kam nav būtiskas ietekmes uz identificēto problēmu.
 
Ja problēmu ir iespējams atrisināt ar likuma piemērošanas prakses maiņu, tad šādam risinājumam ir priekšroka. Tāpat nav nepieciešami likumprojekti, kuru mērķis ir kaut ko precizēt vai padarīt nepārprotamu (Smiltēna A., Bloma I. Tiesību akta projekta ietekmes sākotnējā izvērtēšana. Metodiskie norādījumi/rokasgrāmata. Rīga: Valsts kanceleja, 2020, 19.-20. lpp.). Līdz ar to aicinām pārskatīt plānu un nekoncentrēties uz normatīvo aktu grozījumiem vai jaunu normatīvo aktu izstrādi kā tādu.

 

-

Valsts zemes dienests (turpmāk - Dienests) nav norādāms kā līdzatbildīgais Ēnu ekonomikas ierobežošanas plāna 2021.–2022. gadam (turpmāk - plāns) projekta 3.2. punktā (3. darbības rezultāts), jo šajā aktivitātē nav saskatāma tieša nepieciešamība Dienesta iesaistei. Nepieciešamības gadījumā Dienests būs gatavs iesaistīties pasākumos, kas veicinās plāna projekta punkta izpildi, arī bez norādes par līdzatbildību. Līdz ar to lūdzam plāna projekta sadaļā "Izmantotie saīsinājumi" svītrot vārdus "VZD Valsts Zemes dienests" un sadaļas "IV. Ēnu ekonomikas ierobežošanas plāns 2021.–2022. gadam" 3.2. punktā svītrot saīsinājumu "VZD". Vienlaikus, ja priekšlikums svītrot netiek ņemts vērā, lūdzam precizēt iestādes nosaukumu uz Valsts zemes dienests.

-