Atzinums

Atbalstām reformas pamatmērķi: profesionālāku valsts pasūtītāju, labāku projektu un izmaksu pārvaldību, kvalitatīvākus iepirkumus, pārbaudāmus nodevumus un stingrāku līgumu izpildes kontroli.
Svarīgi nodalīt šos mērķus no ieviešanas instrumentiem, kas praksē var samazināt konkurenci, ierobežot elastīgu izstrādi vai radīt formālas prasības bez reāla ieguvuma.

VARAM datos EIS programmatūras, izstrādes un saistīto konsultāciju pasūtījumu apjoms 2024.-2025. gadā bija 141,81 milj. euro.
Standarta programmatūras katalogā 23% analizēto pozīciju bija viens piegādātājs, bet programmatūras pakalpojumu katalogā šādu pozīciju bija 29%.
Šie dati pamato reformas nepieciešamību, bet paši par sevi nepierāda pārkāpumu un neattaisno faktisku tirgus kanāla slēgšanu bez darbspējīgas alternatīvas.

1. EIS katalogi un pāreja uz citiem iepirkuma instrumentiem
EIS katalogi ir piemēroti standartizētām precēm un salīdzināmiem pakalpojumiem. Individuālu sistēmu izstrāde, būtiskas pārbūves un kompleksas integrācijas iegādājamas tām piemērotā iepirkuma procedūrā. Dinamiskā iepirkumu sistēma ir piemērota atkārtoti iegādājamām un pietiekami standartizētām kategorijām, nevis jebkurai individuālai izstrādei.

Būtiski, ka Katalogu slēgšanai vai būtiskai ierobežošanai jāstājas spēkā tikai vienlaikus ar aizvietojoša instrumenta pieejamību attiecīgajā kategorijā, ar kvalificētiem piegādātājiem un pēc pilotiepirkuma.
Pretējā gadījumā rodas iepirkumu vakuums, projekti tiek apturēti vai apjoms tiek sadalīts zem sliekšņa. Ja aizvietojošais instruments nav gatavs, jāparedz pārejas periods.
Ja programmatūras pakalpojumu iegādei EIS tiek noteikts kumulatīvs gada limits viena pasūtītāja līmenī, tas sasaistāms ar konkrētu IKT resursu vai savstarpēji saistītu investīciju kopumu.
Mehānisks limits nedrīkst bloķēt nesaistītus projektus, kritisku sistēmu uzturēšanu, drošības incidentu novēršanu vai obligātu normatīvo izmaiņu ieviešanu.

2. Time & Materials, rezultātā balstīta iegāde un nodevumi
Atbalstām principu, ka iepirkumam jābūt orientētam uz pārbaudāmu rezultātu. Taču rezultātā balstīta iegāde nav tas pats, kas pilnībā fiksēts projekta tvērums un cena.
Informācijas sistēmu izstrādē prasības mainās, un daļu darba apjoma objektīvi nevar precīzi noteikt pirms izpētes vai izstrādes sākuma.
Tāpēc LIKTA pozīcijā jāsaglabā vairāki iespējamie līgumu modeļi: fiksēta cena skaidri definētam darbam, apmaksāts izpētes posms, fiksēts budžets ar prioritizējamu darbu sarakstu, posmos vai sprintos balstīta piegāde, vienību cenas un ierobežots Time & Materials (T&M) modelis.

T&M gadījumā aizlieguma vietā nosakāmi konkrēti kontroles mehānismi:
- maksimālā līgumcena;
- darbietilpības novērtējums pirms uzdevuma sākšanas;
- skaidri pieņemšanas kritēriji un funkcionalitātes apraksts;
- stundu uzskaite pret konkrētu rezultātu;
- pienākums apturēt darbu pirms apstiprinātā novērtējuma pārsniegšanas.

Vienlaikus jānovērš ziņojuma iekšējā pretruna par pilnveides darbiem. Vienā vietā stundu likmes pieļautas uzturēšanas un pilnveides darbiem apstiprināta gada budžeta ietvaros, citā - tikai uzturēšanai, izslēdzot pilnveidi un jaunu risinājumu attīstību. Robeža starp uzturēšanu un pilnveidi praksē nav asa, tādēļ vajadzīga vienota klasifikācija: uzturēšana aptver incidentus, kļūdas, ievainojamības, tehniskos atjauninājumus un obligātas ārējo prasību izmaiņas, savukārt jauns process, modulis vai būtiska funkcionalitāte pēc būtības ir attīstība.
Katram posmam vai sprintam vajag pārbaudāmu nodevumu, bet tas nenozīmē, ka iepirkuma dienā jāfiksē viss gala risinājuma tvērums. Arī pats ziņojums prasa nodevumu saistīt ar konkrētu posmu vai sprintu, tādēļ šī pieeja ieviešanas dokumentos piemērojama konsekventi.
Nodevumu un atbildības standartā jānosaka arī pasūtītāja pienākumi: savlaicīga informācijas un piekļuvju nodrošināšana, biznesa īpašnieka iesaiste, lēmumu un akceptēšanas termiņi, testēšana, izmaiņu kontrole un defektu klasifikācija, kā arī nodevuma pieņemšana ar nebūtiskām nepilnībām.

3. Gatavi programmprodukti: 70-80% nedrīkst kļūt par mehānisku slieksni
Ziņojuma 7. pielikums paredz gatavu programmproduktu prioritāti, ja risinājums atbilst funkcionālajām prasībām vismaz 70-80% apmērā. Gatavu produktu izmantošana daudzos gadījumos ir pareiza, taču funkcionālās atbilstības procents pats par sevi nevar noteikt iegādes lēmumu.
Pirmkārt, procents neatspoguļo galvenos riskus. Risinājums ar 75% atbilstību, bet ierobežotu datu eksportu, nedokumentētām saskarnēm vai licencēšanas modeli, kas apgrūtina uzturētāja maiņu, pilna dzīves cikla izmaksās var izrādīties dārgāks par risinājumu ar zemāku sākotnējo atbilstību.
Otrkārt, procents nav objektīvi izmantojams, ja nav definēts, kas ir viena funkcija, kā funkcijas tiek svērtas un kā atbilstība tiek pārbaudīta. Pretējā gadījumā slieksnis praksē var tikt apiets vai radīt strīdus.
Tādēļ atbilstības procents izmantojams kā sākotnējs signāls gatavu risinājumu izvērtēšanai, bet iegādes lēmums pamatojams ar pilna dzīves cikla izmaksām, licencēšanas modeli, datu eksportu, saskarņu un konfigurāciju dokumentāciju, drošību, integrācijām, uzturēšanas tirgu un uzturētāja maiņas iespēju.

4. Pirmkoda publicēšana un faktiska pārņemamība
Ziņojums paredz līdz 2026. gada 30. septembrim noteikt obligātu prasību publicēt individuāli izstrādāto IKT risinājumu programmatūras kodu koda repozitorijos, sākot ar 2026. gada 1. decembri. Atbalstām mērķi mazināt atkarību no viena piegādātāja, taču pirmkoda publicēšana pati par sevi nenodrošina, ka sistēmu spēj pārņemt cita komanda.
Ziņojuma paša datos norādīts, ka līdzšinējā praksē 77% aktivitāšu ietvaros radītais lietojumprogrammatūras pirmkods netiks publicēts, tostarp 46% gadījumu drošības apsvērumu dēļ. Tas parāda, ka vienots publicēšanas pienākums bez skaidra režīmu un izņēmumu regulējuma var radīt formālu prasību ar plašu izņēmumu loku.

Praksē jānodala trīs atšķirīgas darbības ar atšķirīgām tiesiskajām sekām:
1. koda nodošana pasūtītāja kontrolētā repozitorijā;
2. koda pieejamība citām valsts institūcijām;
3. koda publiska izplatīšana ar licenci.
Darīt pieejamu drīkst tikai to kodu, uz kuru pasūtītājam ir attiecīgās tiesības. Pirms nodošanas pārbaudāma intelektuālā īpašuma tiesību ķēde, trešo personu licenču saderība un tas, vai kodā vai repozitorijā nav paroļu, piekļuves atslēgu, personas datu vai citas aizsargājamas informācijas.

Nodošanas tvērums attiecas uz projekta ietvaros radīto rezultātu. Piegādātāja iepriekš radītais intelektuālais īpašums, vispārīgās zināšanas, bibliotēkas un atkārtoti izmantojamas komponentes nav automātiski nododamas vai publiskojamas. Pasūtītājam savukārt jāsaņem risinājuma uzturēšanai, pārveidošanai un faktiskai pārņemšanai nepieciešamās lietošanas tiesības.

Valsts risinājumos līdzās individuāli izstrādātam kodam ir komerciāli produkti, datubāzu un mākoņplatformas, SaaS un trešo personu komponentes, tāpēc prasības nosakāmas pēc risinājuma veida. Individuālām izstrādēm pārņemamība var ietvert kodu, versiju vēsturi, testus, būvēšanas un izvietošanas konfigurācijas, tehnisko dokumentāciju un piekļuves. Gataviem produktiem un SaaS būtiskāks ir datu eksports izmantojamā formātā, konfigurāciju un integrāciju dokumentācija, administratora kontrole, licenču un ārējo atkarību uzskaite, iziešanas plāns un pārejas atbalsts.

Kritiskiem risinājumiem pārņemamība periodiski jāpārbauda praksē, nevis tikai dokumentos: citai komandai jāspēj iegūt nepieciešamās piekļuves, izveidot testa vidi, izvietot programmatūru, eksportēt un atjaunot datus, identificēt licences un ārējās atkarības un pārņemt uzturēšanas un incidentu vadības procesus.

5. Kompetenču centri: profesionāls pasūtītājs, ne automātisks tirgus aizvietotājs
Publisko iepirkumu likuma 19.1 pants kompetences centru institūtu sasaista ar iepirkumu standartizāciju un centralizāciju. Tādēļ profesionāla pasūtītāja funkciju stiprināšana nav automātiski pielīdzināma tirgū pieejamu pakalpojumu tehniskās izpildes pārņemšanai. LIKTA būtu jāatbalsta valsts arhitektūras, iepirkumu, projektu vadības, drošības un kvalitātes kontroles kompetences stiprināšana, saglabājot tirgus izmantošanu tur, kur tas spēj nodrošināt vajadzīgo pakalpojumu.
Juridiski jānodala divi atšķirīgi modeļi. Publisko iepirkumu likuma 17. pants paredz centralizēto iepirkumu institūciju, kur valsts centralizē profesionāla pircēja funkciju, bet pakalpojumu joprojām iepērk konkurējošā tirgū. Publisko iepirkumu likuma 4. pants savukārt paredz iekšējā darījuma jeb in-house režīmu, kurā, izpildoties likuma nosacījumiem, attiecīgais apjoms tiek izņemts no atklātas konkurences. Šie modeļi ir jānodala, jo to ietekme uz tirgu ir būtiski atšķirīga.
Konkurences likuma 14.1 pants aizliedz tiešās un pastarpinātās pārvaldes iestādei, kā arī publiski kontrolētai kapitālsabiedrībai ar savu darbību kavēt, ierobežot vai deformēt konkurenci.
Konkurences padome ir izstrādājusi konkurences neitralitātes izvērtēšanas vadlīnijas, tādēļ nav vajadzīgs izdomāt jaunu metodiku.

Valsts pārvaldes iekārtas likuma 88. pants kapitālsabiedrību gadījumā jau paredz ekonomisko izvērtējumu un konsultēšanos ar komersantus pārstāvošām biedrībām vai nodibinājumiem. Šī norma tieši neattiecas uz gadījumu, kad tirgū pieejamu pakalpojumu pārņem valsts iestāde. Tādēļ kompetenču centru darbības modelī būtu jānosaka līdzvērtīgs tirgus, pilno izmaksu un konkurences izvērtējums arī šādā gadījumā. Ja no atklātas konkurences paredzēts izņemt būtisku tirgus apjomu, būtu lietderīgi saņemt arī Konkurences padomes viedokli.
Centra darbības modelī katrai pakalpojumu grupai norādāms tās juridiskais un ekonomiskais modelis, tostarp tiesiskais pamats, uz kura pakalpojumu saņem cita iestāde vai pašvaldība: iekšējais darījums, kopīga kontrole, horizontālā sadarbība, ekskluzīvas tiesības vai iepirkums vispārējā kārtībā. Jābūt skaidrai arī maksas noteikšanas kārtībai.
Pirms katras pakalpojumu grupas pārņemšanas veicams dokumentēts tirgus, pilno izmaksu, personāla pieejamības, drošības un nepārtrauktības izvērtējums. Tas regulāri jāpārskata, jo IKT tirgus, tehnoloģijas un pakalpojumu modeļi mainās strauji.
Ja viena institūcija vienlaikus nosaka arhitektūras prasības, saskaņo projektu un pati sniedz pakalpojumu, jābūt skaidram funkciju nodalījumam un interešu konflikta novēršanas kārtībai.
Pārejai uz kompetenču centru jāpiemēro tāda pati disciplīna, kādu valsts prasa no piegādātājiem: iepriekšējas paziņošanas termiņš, pārņemamo nodevumu saraksts, atbildība par pakalpojuma nepārtrauktību pārejas laikā un tehnisko zināšanu nodošana.

6. Piegādātāju snieguma dati un līguma riski
Publisko iepirkumu likuma 33.¹ pants jau paredz paziņojumu par līguma izpildi, bet 60.¹ pants paredz attiecīgās informācijas iekļaušanu Līgumu reģistrā. Finanšu ministrijas iecerētie papildu piegādātāju snieguma dati primāri integrējami šajā sistēmā vai tehniski sasaistāmi ar to, nevis veidojami kā paralēls reģistrs ārpus Publisko iepirkumu likuma kārtības.
Ja pakalpojumu apjoms tiek pārcelts uz Publisko iepirkumu likuma 4. panta iekšējā darījuma režīmu, par šā pakalpojuma izpildi Līgumu reģistrā neveidojas ar tirgus piegādātājiem salīdzināms snieguma ieraksts. Tādēļ, veidojot vienotu IKT pakalpojumu snieguma uzraudzību, vienādi kvalitātes, izmaksu un SLA rādītāji jāattiecina arī uz kompetenču centru sniegtajiem pakalpojumiem.

Ja Līgumu reģistram pievieno kvalitatīvus vērtējumus, nepieciešams skaidrs tiesiskais pamats, vienota un publiski pieejama metodika, piegādātāja uzklausīšana, iespēja pievienot paskaidrojumu, labot un apstrīdēt informāciju, kā arī pasūtītāja kavējumu un prasību izmaiņu atspoguļošana. Šādi dati nedrīkst kļūt par neformālu izslēgšanas sistēmu ārpus Publisko iepirkumu likuma 42. un 43. pantā noteiktās kārtības.
Konkurences rādītāji, piemēram, viens pretendents, atkārtots uzvarētājs vai neliels autorizētu partneru skaits, izmantojami kā riska signāli, nevis automātisks secinājums par pārkāpumu. Vērtējamas konkrētā produkta licences, ražotāja autorizācija, intelektuālais īpašums, drošības prasības, migrācijas izmaksas un objektīvi pieejamais tirgus.

Eksporta pieredze vai komercializācijas potenciāls vērtējams tikai tad, ja tas ir tieši saistīts ar konkrētā iepirkuma mērķi, jo Publisko iepirkumu likuma 51. pants prasa piedāvājumu izvērtēšanas kritērijus saistīt ar līguma priekšmetu.
Līgumsodiem, garantijām un atbildības apmēram jābūt samērīgiem ar projekta kritiskumu un risku, ko attiecīgā puse faktiski kontrolē. Augsti sodi un nesamērīgs nodrošinājums tiek iecenoti piedāvājumos, tādēļ valsts par šo risku samaksā neatkarīgi no tā, vai pārkāpums iestājas. Efektīvāka izpildes disciplīna panākama ar posmos sadalītiem maksājumiem, skaidru nodevumu pieņemšanas kārtību un samērīgu apdrošināšanas vai garantijas mehānismu, nevis tikai ar sodu apmēra palielināšanu.

7. Neatkarīgai ekspertīzei vajag skaidrus noteikumus
Atbalstām ārēju nozares ekspertu iesaisti, taču pirms mehānisma ieviešanas jānosaka publiska ekspertu atlases, apmaksas un kvalifikācijas kārtība, interešu konflikta, konfidencialitātes un rotācijas principi, kā arī jānovērš situācija, kur eksperta dalība dod priekšrocību vēlākā iepirkumā. Ja Latvijā nav pieejama neatkarīga ekspertīze bez interešu konflikta, jābūt iespējai piesaistīt ārvalstu ekspertus. Informācijai, kas var ietekmēt turpmāko iepirkumu, jābūt vienlīdzīgi pieejamai visiem tirgus dalībniekiem.

Priekšlikumi:
Trīs turpmāk minētie jautājumi ir būtiskākie iebildumi, pārējie - priekšlikumi.

Trīs būtiskākie jautājumi:
1. EIS katalogus ierobežot tikai vienlaikus ar darbspējīgu aizvietojošu instrumentu un pārejas kārtību, ievērojot 3.6. uzdevumā noteikto 2026. gada 1. oktobra termiņu.
2. Kompetenču centru modelī katrai pakalpojumu grupai norādīt tiesisko pamatu un pirms tehniskās izpildes pārņemšanas piemērot dokumentētu tirgus, izmaksu un konkurences izvērtējumu.
3. Obligātu pirmkoda publicēšanas prasību aizstāt ar risinājuma veidam atbilstošu faktiskās pārņemamības standartu, skaidri nodalot koda nodošanu pasūtītāja repozitorijā, pieejamību citām institūcijām un publisku izplatīšanu.

Papildus aicinām virzīt šādus priekšlikumus:
- T&M neaizliegt, bet noteikt tam kontroles mehānismus un vienotu uzturēšanas, pilnveides un attīstības klasifikāciju;
- rezultātā balstītu iegādi definēt kā pārbaudāmus nodevumus pa posmiem vai sprintiem, nevis kā obligāti fiksētu visu gala tvērumu;
- gatavu produktu 70-80% atbilstības slieksni nepiemērot mehāniski, bet izvēli pamatot ar dzīves cikla izmaksām, licencēšanu, datu pārnesamību un uzturētāja maiņas iespēju;
- gada limitu programmatūras pakalpojumu iegādei EIS sasaistīt ar konkrētu IKT resursu vai investīciju kopumu, nevis piemērot mehāniski viena pasūtītāja līmenī;
- nodevumu un atbildības standartā noteikt arī pasūtītāja pienākumus, akceptēšanas termiņus un izmaiņu kontroli;
- piegādātāju snieguma datus integrēt Līgumu reģistrā, nodrošināt metodiku un apstrīdēšanas iespēju, bet kompetenču centru pakalpojumiem piemērot salīdzināmus kvalitātes, izmaksu un SLA rādītājus;
- līgumsodu, garantiju un atbildības prasības noteikt pēc faktiskā līguma riska un izpildes spējas, izmantojot samērīgus apdrošināšanas un garantijas mehānismus;
- ārējo ekspertu iesaistei noteikt atlases, interešu konflikta, konfidencialitātes un rotācijas kārtību pirms mehānisma izveides.

-