Atzinums

Projekta 6. pantā paredzētā grozījuma rezultātā Segto obligāciju likuma 95. panta 1. punkts noteiks, ka Latvijas Banka segto obligāciju programmas īstenošanas uzraudzībā ir tiesīga piemērot sankcijas, administratīvos pasākumus un uzraudzības pasākumus.

1. Segto obligāciju likuma 95. pants ir ietverts šā likuma XXI nodaļā "Uzraudzība". Uzraudzība (arī kontrole) ir valsts pārvaldes rīcības forma, kas attiecas uz t. s. materiālo administratīvo tiesību un administratīvā procesa jomu. Sodīšana kā tāda neietilpst uzraudzības funkcijās. Tas ir patstāvīgs sodu tiesību jautājums ar atšķirīgiem materiālajiem un procesuālajiem priekšnoteikumiem.

Administratīvās sankcijas un tām līdzīgi pasākumi ir juridiskās atbildības izpausme. Savukārt juridiskā atbildība tradicionāli tiek aplūkota kā īpaša, jauna tiesiska attiecība (Bitāns A. Civiltiesiskā atbildība un tās veidi. Rīga: AGB, 1997, 24. lpp. ). Turklāt sodoša (krimināltiesiska) rakstura administratīvās sankcijas ir skaidri nošķiramas no vispārīgā uzraudzības vai kontroles procesa.

Līdz ar to sistēmiski nav iederīgi Segto obligāciju likuma 95. pantā ietvert tādas institūcijas tiesības, kas ir ārpus attiecīgajā nodaļā regulējamo jautājumu tvēruma, proti, neietilpst uzraudzības funkcijas saturā.

2. Izvērtējama šāda veida uzskaitījumu nepieciešamība. Tas, ka Latvijas Bankai ir tiesības piemērot sankcijas vai citus pasākumus, izriet no turpmākā šo institūtu regulējuma. Kompilēti uzskaitījumi, būtībā dublējot tajā pašā likumā ietverto regulējumu, nerada nekādu vērā ņemamu labumu nedz piemērotājiem, nedz likuma adresātiem. Vienlaikus ikviens šāda veida uzskaitījums rada kļūdas iespējamību grozījumu gadījumā, kā arī jautājumus par uzskaitījuma pilnīgumu.

3. Projekta rezultātā ir izveidoti trīs institūti – sankcijas, administratīvie pasākumi un uzraudzības pasākumi. Ja sankcijas ir sodi (ar sodoša jeb krimināltiesiska rakstura sankcijām raksturīgajām pazīmēm un nošķiršanas kritējiem), tad par pārējo divu institūtu nošķiršanas nepieciešamību un atšķirībām ne projekts, ne projekta anotācija nesniedz skaidru atbildi.

Ievērojot minēto, lūdzam izvērtēt paredzēto institūtu būtību un precizēt projektu (svītrot visu punktu vai atstāt tikai šajā nodaļā regulējamos jautājumus).

 

-

Projekta 7. pants izveido administratīvo pasākumu institūtu, pārņemot dažus pasākumus no sankciju un uzraudzības pasākumu loka.

Projekta anotācijā norādīts: "Administratīvos pasākumus piemēro par personas jau izdarītu pārkāpumu par kuru nav samērīgi piemērot sodoša rakstura sankciju, ja uz to nepieciešams reaģēt, lai ierobežotu vai novērstu iespējamo kaitējumu sabiedrības interesēm. Administratīvie pasākumi izdalīti no sankcijām un uzraudzības pasākumiem atbilstoši vispārējam finanšu sektora normatīvo aktu regulējumam par administratīvās atbildības piemērošanu finanšu sektora dalībniekiem."

1. Ne projekts, ne projekta anotācija precīzi neatklāj, kādas ir tās būtiskās pazīmes, kas veido tieši administratīvo pasākumu. Piemēram, minētie samērīguma apsvērumi ir jau piemērošanas jautājums, nevis pazīme, kas atšķir sodu no citiem pasākumiem (tā vietā varētu runāt par pasākuma bardzību). It īpaši neskaidras ir administratīvo pasākumu un uzraudzības pasākumu atšķirības.

2. Sankcijas (sodi) ir reakcija uz personas izdarītu prettiesisku rīcību. Lai noskaidrotu, vai paredzētie pasākumi atbilst soda jeb krimināltiesiska rakstura administratīvo sankciju pazīmēm, pamatā izmantojami Eiropas Cilvēktiesību tiesas un Eiropas Savienības Tiesas judikatūrā attīstītie kritēriji (sk., piemēram, ģenerāladvokāta Manuela Kamposa Sančesa-Bordonas 2017. gada 12. septembra secinājumu lietā C-524/15 47. punktu; ģenerāladvokātes Julianas Kokotes 2011. gada 15. decembra secinājumu lietā C-489/10 71. punktu): 
1) pārkāpuma kvalificēšana saskaņā ar valsts tiesībām;
2) pārkāpuma raksturs: 
a) attiecīgā regulējuma adresāti (ja tas ir vērsts uz sabiedrību kopumā, nevis uz stingri noteiktu adresātu grupu, tam parasti būs "krimināltiesisks raksturs");  
b) normas mērķis (pārkāpumam nebūs krimināltiesiska rakstura, ja sankcija ir paredzēta kaitējuma atlīdzināšanai vai tamlīdzīgi, bet būs krimināltiesisks raksturs, ja atbildība tiks noteikta represijas un prevencijas nolūkā); 
c) tiesiski aizsargātās intereses (ja normas mērķis ir nodrošināt tiesiskās intereses, kuru aizsardzība parasti ir garantēta ar krimināltiesību normām, tai būs krimināltiesisks raksturs); 
3) sankcijas bardzība (draudošo negatīvo seku kopējais smagums, tostarp nelabvēlīgas ekonomiskās sekas, apdraudējums kādām no attiecīgās personas aizsargājamajām interesēm). 

Otrais un trešais kritērijs ir alternatīvi (pietiek, ja tiek konstatēta atbilstība kaut vienam no šiem kritērijiem). Piemēram, sankcijas bardzība ne vienmēr ir izšķiroša. Ja attiecīgā sankcija pēc sava rakstura un būtības atbilst otrajam kritērijam, tās smagumam nav jāsasniedz trešajā kritērijā paredzētais apmērs, lai to varētu atzīt par krimināltiesiska rakstura sankciju (Satversmes tiesas 2013. gada 28. marta sprieduma lietā Nr. 2012-15-01 13.2.2. punkts). Ja katra atsevišķa kritērija izvērtēšanas rezultātā nav iespējams nonākt pie skaidra secinājuma, tad šo kritēriju pārbaudē pieļaujams izmantot arī kumulatīvu pieeju (Satversmes tiesas 2017. gada 15. marta sprieduma lietā Nr. 2017-16-01 9.2. punkts).

Projektā nozīmīgākie kritēriji varētu būt normas mērķis un sankcijas bardzība, kam pievēršama īpaša uzmanība projekta anotācijā ietveramajā pamatojumā.

Projekts pārveido divas Segto obligāciju likuma 100. panta pirmās daļas 5. un 6. punktā ietvertās sankcijas par administratīvajiem pasākumiem. Par šīm izmaiņām projekta anotācijā nav argumentēta skaidrojuma, tostarp nav izvērtēts, vai attiecīgie pasākumi atbilst sankcijas (soda) kritērijiem. Tas vien, ka citos likumos ir ietverti līdzīgi administratīvie pasākumi, automātiski nenozīmē, ka arī konkrētajā gadījumā pasākuma kvalifikācija būs tāda pati.

3. Nav saprotama uzraudzības pasākumu un administratīvo pasākumu izpratne (to kritēriji, būtiskās pazīmes). Nav arī skaidrs, kāpēc uzraudzības pasākumi tiek uztverti kā atbildības sistēmas sastāvdaļa, nevis uzraudzības funkcijas īstenošanas sastāvdaļa (salīdzinājumam skatīt Kolektīvās finansēšanas pakalpojumu likuma 10. panta otro daļu, Ieguldījumu brokeru sabiedrību likuma 45. pantu, Apdrošināšanas un pārapdrošināšanas izplatīšanas likuma 64. panta piekto daļu). Uzraudzības pasākumu piemērošana nav arī pakļauta projekta 9. pantā paredzētajam noilgumam. Projekta anotācijā šī atšķirība nav skaidrota.

Lūdzam atkārtoti izvērtēt šo pasākumu iedalījumu un izvietojumu likuma sistēmā. Projekta anotācijā nepieciešams norādīt tās būtiskas pazīmes, kas raksturo katru no šiem pasākumiem. Turklāt šīm pazīmēm jābūt tādām, ko var izmantot tiesību jaunrades laikā, nevis orientētām uz piemērošanas procesu.
 

-

Segto obligāciju likuma 100. pantā būs noteikts, ka sankcijas, administratīvos pasākumus un uzraudzības pasākumus "var piemērot par regulas Nr. 575/2013 129. un 178. panta un II sadaļas 2. nodaļas vai Latvijas Bankas noteikumu, kas izdoti, pamatojoties uz šā likuma 28. panta ceturto daļu, 36. panta ceturto daļu, 41. panta otro daļu, 44. panta otro daļu, 65. panta otro daļu un 99. panta trešo daļu, pārkāpumiem, tostarp par šādiem pārkāpumiem [..]". Līdzīgs regulējums ir arī šā likuma 102. pantā un 100. panta otrajā daļā (ciktāl uzraudzības pasākumi varētu būt sodošā procesa (atbildības) sastāvdaļa).

1. Šajā pantā būtībā ir definēti pārkāpumi. Ievērojot to, ka par šiem pārkāpumiem ir piemērojami arī sodi, ir jāievēro sodu tiesībās attīstītās vispārīgās pārkāpumu definēšanas prasības.

Atbildību noteicošas normas nevar atzīt par neskaidrām tāpēc vien, ka to saturs noskaidrojams, pamatojoties uz citām tiesību normām vai normatīvajiem aktiem (sal. Satversmes tiesas 19.02.2021. sprieduma lietā Nr. 2020-23-01 15. punkts). Izmantojot blanketo normu, likumdevējs formulē vispārinātu pazīmi, kas kopā ar citās normās noteikto šīs pazīmes detalizāciju veido pārkāpumu. Tomēr jāievēro, ka arī blanketā norma definē visas pārkāpuma pazīmes, vienīgi daļu no šīm pazīmēm sīkāk konkretizē citas normas (sal. Leja M. Krimināltiesību aktuālie jautājumi un to risinājumi Latvijā, Austrijā, Šveicē, Vācijā. Noziedzīga nodarījuma uzbūve; cēloņsakarība; vaina; krimināltiesību normu interpretācija un spēks laikā. I daļa. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2019, 95.-96. lpp.).

Ievērojot minēto, projektā ietvertajam pārkāpuma aprakstam, lai arī pietiekami vispārīgi, bet ir jāsatur pārkāpuma pazīmes. Arī no juridiskās tehniskas viedokļa atsauču lietojumam jābūt tādam, lai projekta regulējumu varētu vispārīgi saprast, neizlasot atsaucē norādīto cita normatīvā akta vienību.

Pārkāpumu formulējumā varētu būt pieļaujamas atsauces uz regulu (ievērojot iepriekš minētās prasības pārkāpumu definēšanai). Savukārt atsauces uz nacionālajiem normatīvajiem aktiem pārkāpuma pazīmju formulējumā vispār nav nepieciešamas un nav vēlamas.

Segto obligāciju likuma 100. pantā ir uzskaitīti atsevišķi pārkāpumi, kuri vismaz redakcionāli atbilst iepriekš minētajām prasībām. Tomēr šo pārkāpumu uzskaitījums nav izsmeļošs (kā to norāda ievaddaļā lietotā frāze "tostarp par šādiem pārkāpumiem"). Likumā visiem iespējamajiem pārkāpumiem vajadzētu būt formulētiem šādā veidā.

2. Līdz šim Satversmes tiesas judikatūrā nav vērtēts jautājums, vai administratīvos sodus un tiem pielīdzināmus sodus (sankcijas) ir jānosaka tieši likumdevējam. Tomēr Satversmes tiesa ir atzinusi, ka sankciju noteikšana par noziedzīgu nodarījumu ir saistīta ar demokrātijas un tiesiskuma izpratni valstī, tādējādi sankciju noteikšana kā politisks jautājums ir likumdevēja kompetencē (sk.: Satversmes tiesas 2015. gada 8. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2014-34-01 11.3. punkts; Satversmes tiesas 2003. gada 29. oktobra sprieduma lietā Nr. 2003-05-01 29. punkts). Turklāt Latvijas tiesību sistēmā sodi par noziedzīgiem nodarījumiem, administratīvajiem pārkāpumiem un tiem pielīdzināmiem pārkāpumiem un to piemērošanas kritēriji pamatā tiek noteikti tieši likumos (izņēmums ir administratīvie pārkāpumi pašvaldību saistošajos noteikumos likumā noteiktajos gadījumos). Likumā ir skaidri noteikti piemērojamo sodu veidi, ierobežots to apmērs un noteikti citi piemērošanas kritēriji, bet pašvaldību saistošajos noteikumos likumā noteiktajos gadījumos ir pieļaujams paredzēt administratīvos pārkāpumus un konkrētus par tiem piemērojamos sodus. Arī Vācijas Federālā konstitucionālā tiesa ir atzinusi, ka tieši likumdevējam ir jānosaka, par kādu rīcību personu var sodīt un kāds sods var tikt noteikts. Ar izpildvaras izdotiem normatīviem aktiem šo regulējumu drīkst tikai precizēt. Ievērojot iepriekš minētos argumentus, Augstākā tiesa ir atzinusi, ka atbilstoši Latvijas Republikas Satversmes 1. un 64. pantam Ministru kabineta noteikumos sodu noteikt varētu tikai tad, ja likumā ir noteikts skaidrs deleģējums tam, turklāt likumdevējs pats ir izlēmis gan to, par ko personu var sodīt, gan arī to, kādus sodus var paredzēt (Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2017. gada 5. jūlija sprieduma lietā Nr. SKA-48/2017 9. punkts). Šajā Augstākās tiesas spriedumā gan nebija nepieciešams vērtēt, vai konkrētajā gadījumā šādu pilnvarojumu, ievērojot Latvijas tiesību sistēmas tradīcijas, likumdevējs vispār varētu paredzēt. 
 
Normas adresātam jābūt iespējai paredzēt valsts atbildes reakciju uz tiesību pārkāpumiem. Likumdevējs ir izpildījis savu pienākumu, ja normas adresāts var novērtēt draudošā soda apmēru, bet tiesību piemērotājs – noteikt atbilstošu sodu. Likumdevējam nepieciešams pieņemt lēmumu par iespējamo juridisko seku veidu un apmēru un iespējami precīzi noteikt ietvarus, kuros tiesību piemērotājam jārīkojas. Jo smagāks ir draudošais sods, jo vairāk likumdevējam ir pienākums sniegt vadlīnijas, kas padara sankciju paredzamu, un normas adresātu informēt par gaidāmo sodu. Jābūt noteiktām soda robežām, kurās parasti norādīts minimālais un maksimālais sods. Tāpat nepieciešams, lai likumdevējs norādītu kritērijus, pēc kuriem tiesību piemērotājam jāvadās, izvēloties soda veidu un apmēru (sal. Leja M. Krimināltiesību aktuālie jautājumi un to risinājumi Latvijā, Austrijā, Šveicē, Vācijā. Noziedzīga nodarījuma uzbūve; cēloņsakarība; vaina; krimināltiesību normu interpretācija un spēks laikā. I daļa. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2019, 103.-104. lpp.). 
 
Līdz ar to sodi un to piemērošanas jautājumi ir jāregulē likumdevējam.

Tomēr Segto obligāciju likumā atsevišķi pārkāpumi ir definēti, norādot uz Latvijas Bankas noteikumiem, kas izdoti, pamatojoties uz šajā likumā esošu pilnvarojumu. Neskarot iepriekš minēto jautājumu par pārkāpuma definēšanas redakcionālajām prasībām, šāda pieeja nav pieļaujama.

Likumā var noteikt administratīvo atbildību par tādu pienākumu nepildīšanu, kas ir noteikti Ministru kabineta noteikumos vai arī, kā tas ir šajā gadījumā, Latvijas Bankas noteikumos. Tomēr jāievēro, ka jau pašam likumdevējam ir jādefinē visas nepieciešamās pārkāpuma pazīmes. Pretējā gadījumā pārkāpumus un netieši arī par tiem piemērojamos sodus faktiski noteiks Latvijas Banka. Pilnvarojuma saturs kaut kādā mērā ierobežo iespējamo pienākumu loku, tomēr atbildības kontekstā nav pietiekami precīzs (it īpaši attiecībā uz dažādu procesuālo jautājumu regulējumu). Kā iepriekš minēts, atsauces uz zemāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem administratīvās atbildības regulējumā netiek izmantotas. Arī Ministru kabineta 2009. gada 3. februāra noteikumu Nr. 108 "Normatīvo aktu projektu sagatavošanas noteikumi" 59. un 62. punkts noteic, ka likumprojektā var rakstīt iekšējās atsauces un atsauces uz citiem tāda paša vai augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Likumprojektā neietver atsauces uz zemāka juridiskā spēka normatīvo aktu.

Ievērojot minēto, precizējams Segto obligāciju likumā ietvertais pārkāpumu regulējums.
 

-