Atzinums

[1] Asociācija ir iepazinusies ar Finanšu ministrijas virzīto likumprojektu pakotni, kas izstrādāta, lai īstenotu Ministru kabineta lēmumu par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu, paredzot attiecīgo funkciju nodošanu Latvijas Bankai no 2027. gada 1. janvāra.

[2] Asociācija norāda, ka minētā likumprojektu pakotne pēc savas būtības ievieš būtiskas un sistēmiskas izmaiņas finanšu sektora uzraudzības modelī, tai skaitā patērētāju tiesību aizsardzības, negodīgas komercprakses uzraudzības, licencēšanas un finanšu pakalpojumu tirgus dalībnieku regulējuma jomā. Līdz ar to šie likumprojekti nav vērtējami kā izolēti vai tehniska rakstura grozījumi, bet gan kā savstarpēji saistīts regulējuma kopums, kas īsteno plaša mēroga institucionālu reformu.

[3] Asociācija uztur iepriekš paustos iebildumus attiecībā uz Finanšu ministrijas sagatavoto informatīvo ziņojumu “Par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu”, uzsverot, ka tajā identificētie trūkumi un neatrisinātie jautājumi pēc būtības nav novērsti arī izstrādātajā likumprojektu pakotnē. Līdz ar to Asociācija iebilst pret likumprojektu turpmāku virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā.

[4] Vienlaikus Asociācija uzsver, ka piedāvātā reforma pēc būtības paredz būtisku uzraudzības modeļa maiņu, nododot patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju uzraudzības funkcijas no vienas iestādes citai, bez pietiekama pierādījumos balstīta pamatojuma par šādas pieejas nepieciešamību, samērīgumu un sagaidāmajiem ieguvumiem. Šāda uzraugošās iestādes maiņa nav vērtējama kā formāls vai tehnisks risinājums, jo tā var būtiski ietekmēt uzraudzības pieeju, normatīvo aktu interpretāciju, tirgus dalībnieku tiesisko paļāvību un finanšu tirgus ilgtspējīgu attīstību. Ievērojot minēto, Asociācija identificē šādus sistēmiskus iebildumus, kas attiecas uz visu likumprojektu pakotni un tās virzību kopumā:
- Likumprojektu pakotne tiek virzīta bez pilnvērtīga ex-ante ietekmes izvērtējuma, tai skaitā attiecībā uz uzraudzības intensitātes izmaiņām, administratīvo slogu, datu pieprasījumu apjomu un ar to saistītajām izmaksām tirgus dalībniekiem, kas neatbilst pierādījumos balstītas politikas veidošanas principiem.
- Netiek izvērtēti alternatīvie risinājumi uzraudzības sistēmas pilnveidei, tostarp iespēja stiprināt esošo institucionālo sadarbību vai precizēt funkciju sadalījumu bez pilnīgas centralizācijas, kas ir būtisks elements proporcionalitātes principa ievērošanā.
- Vairākos likumprojektos anotācijās nav nodrošināts pilnvērtīgs sākotnējais ietekmes izvērtējums par institucionālās reformas praktiskajām sekām, tostarp attiecībā uz uzraudzības metodoloģiju, kapacitātes nodrošināšanu un regulējuma piemērošanas paredzamību.
- Likumprojektu pakotnē nav nodrošināta tiesiskā noteiktība attiecībā uz turpmāko uzraudzības pieeju, normu interpretāciju un sankciju piemērošanas praksi Latvijas Bankas ietvaros, kas rada būtisku nenoteiktību tirgus dalībniekiem.
- Pastāv risks, ka patērētāju tiesību aizsardzības funkcijas Latvijas Bankas ietvaros tiks īstenotas caur prudenciālās uzraudzības prizmu, kas var ietekmēt līdzšinējo normu interpretāciju, piemērošanas praksi un līdzsvaru starp finanšu stabilitāti un patērētāju aizsardzību.
- Ņemot vērā reformas būtisko ietekmi uz finanšu sektoru un tirgus dalībnieku darbības vidi, sabiedrības līdzdalība nav nodrošināta pietiekamā apmērā, kas neatbilst labas pārvaldības principiem un var negatīvi ietekmēt regulējuma kvalitāti.
- Likumprojektu pakotnē paredzētā institucionālā reforma tiek īstenota selektīvi, nesniedzot vienotu un sistemātisku redzējumu par finanšu sektora uzraudzības modeli kopumā, tostarp attiecībā uz ekonomiski saistītiem segmentiem, kas funkcionāli ir cieši saistīti ar patērētāju kreditēšanas tirgu, kā rezultātā saglabājas uzraudzības fragmentācijas un funkciju pārklāšanās riski.

[5] Ievērojot minēto, Asociācija atkārtoti uzsver, ka neatbalsta likumprojektu pakotnes virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā. Asociācijas ieskatā identificētie trūkumi nav vērtējami kā atsevišķi vai tehniski precizējumi, bet skar pašas reformas pamatojumu, struktūru un atbilstību labas likumdošanas principiem. Līdz ar to Asociācija aicina apturēt likumprojektu turpmāku virzību un nodrošināt pilnvērtīgu, pierādījumos balstītu reformas izvērtējumu, tostarp analizējot alternatīvus risinājumus, reformas ietekmi uz tirgus dalībniekiem un patērētājiem, kā arī nodrošinot skaidru un prognozējamu uzraudzības modeļa ietvaru.

-

Vispārējie iebildumi par likumprojektu

[6] Asociācija ir iepazinusies ar likumprojektu “Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā” (26-TA-744) un norāda, ka tas paredz būtiskas izmaiņas patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju licencēšanas un uzraudzības maksas struktūrā, kas izriet no attiecīgo funkciju nodošanas Latvijas Bankai.

[7] Likumprojekts paredz jaunu maksājumu modeli, kurā vienlaikus tiek samazināta vienreizējā maksa par licences izsniegšanu, bet ieviesta diferencēta ikgadējā uzraudzības maksa, kas papildus ir tieši piesaistīta kapitālsabiedrības kredītportfeļa apjomam. Šāds risinājums rada nevienlīdzīgus apstākļus tirgus dalībniekiem un atsevišķos gadījumos paredz maksājumu apmēru, kas ievērojami pārsniedz līdzšinējo ikgadējās licences maksas apmēru.

[8] Ņemot vērā minēto, Asociācija norāda, ka šāda pieeja pēc būtības maina regulējuma ekonomisko struktūru, pārorientējot finanšu slogu no vienreizēja maksājuma uz ilgtermiņa un ar uzņēmuma darbības apjomu tieši saistītu maksājumu modeli. Līdz ar to šīs izmaiņas nevar tikt vērtētas kā tehniskas vai neitrālas, bet gan kā būtiska regulatīvā sloga pārdale, kas tieši ietekmē tirgus dalībnieku izmaksu struktūru, biznesa modeļus un darbības attīstības iespējas.

[9] Asociācija norāda, ka šāda maksājumu struktūras maiņa rada būtiskus jautājumus par tās samērīgumu un taisnīgumu, jo vienlaikus tiek samazināts sākotnējais finanšu slogs (licencēšanas maksa), bet būtiski palielināts ilgtermiņa slogs caur ikgadējo uzraudzības maksu. Šāda pieeja var radīt situāciju, kur sākotnēji tiek radīts priekšstats par regulatīvā sloga samazinājumu, lai gan faktiskā finanšu ietekme uz tirgus dalībniekiem ilgtermiņā var būt būtiski lielāka.

[10] Jo īpaši būtiski ir tas, ka uzraudzības maksa ir tieši piesaistīta kapitālsabiedrības kredītportfeļa apjomam, kas nozīmē, ka uzņēmumiem, attīstoties un paplašinot savu darbību, regulatīvais slogs pieaug proporcionāli biznesa izaugsmei. Asociācija uzsver, ka šāda pieeja var radīt demotivējošu efektu attiecībā uz uzņēmumu attīstību, jo faktiski tiek “sodīta” izaugsme, palielinot regulatīvās izmaksas līdz ar darbības apjomu.

[11] Papildus Asociācija norāda, ka Likumprojekta anotācijā nav sniegts pietiekams kvantitatīvs vai kvalitatīvs izvērtējums par šo izmaiņu ietekmi uz dažāda lieluma tirgus dalībniekiem. Nav analizēts, kā kopējais maksājumu slogs mainīsies ilgtermiņā, kā arī nav sniegts pamatojums, kādēļ izvēlētais modelis ir samērīgs attiecībā pret uzraudzības funkciju izmaksām un ieguvumiem. Tas rada šaubas par atbilstību proporcionalitātes principam.

[12] Asociācija uzsver, ka šāda pieeja var radīt nevienlīdzīgu ietekmi uz tirgus dalībniekiem, jo īpaši attiecībā uz mazākiem vai augošiem uzņēmumiem, kuriem uzraudzības maksas pieaugums var veidot būtisku daļu no kopējām darbības izmaksām. Tas savukārt var ietekmēt konkurences apstākļus tirgū, radot priekšrocības lielākiem tirgus dalībniekiem ar stabilāku finanšu kapacitāti.

[13] Vienlaikus Asociācija norāda, ka būtiskas izmaiņas maksājumu struktūrā bez skaidra pārejas mehānisma un detalizēta ekonomiskā pamatojuma rada arī tiesiskās paļāvības riskus. Tirgus dalībnieki, uzsākot darbību un iegūstot licenci, balstījās uz konkrētu regulatīvo modeli, un būtiska šī modeļa maiņa ex post var ietekmēt jau pieņemtos biznesa lēmumus un investīciju plānus.

[14] No plašākas perspektīvas Asociācija uzsver, ka šāda maksājumu struktūras maiņa var radīt arī negatīvus signālus investoriem un tirgus dalībniekiem par regulatīvās vides stabilitāti. Ja regulatīvais slogs var tikt būtiski pārstrukturēts bez skaidra, paredzama un pierādījumos balstīta ietvara, tas rada priekšstatu par neprognozējamu regulatīvo vidi, kurā uzņēmējdarbības nosacījumi var mainīties pēc būtības arī pēc darbības uzsākšanas.

[15] Ievērojot minēto, Asociācija norāda, ka Likumprojekta ietvaros piedāvātā licencēšanas un uzraudzības maksājumu struktūras maiņa nav pietiekami pamatota ar pierādījumos balstītu analīzi un rada būtiskus riskus attiecībā uz proporcionalitātes, tiesiskās paļāvības un vienlīdzīgas attieksmes principu ievērošanu. Pašreizējā redakcijā nav iespējams objektīvi izvērtēt, vai kopējais regulatīvais slogs tirgus dalībniekiem samazinās, palielinās vai tiek tikai pārstrukturēts.
 

[16] Ņemot vērā minēto, Asociācija aicina papildināt likumprojekta anotāciju, paredzot: 1. detalizētu kvantitatīvu un kvalitatīvu izvērtējumu par kopējo maksājumu slogu tirgus dalībniekiem, analizējot gan licencēšanas, gan uzraudzības maksas kumulatīvo ietekmi dažādos uzņēmumu attīstības posmos; 2. skaidru pamatojumu uzraudzības maksas aprēķina metodoloģijai, tostarp izvērtējot tās saistību ar faktiskajām uzraudzības izmaksām un regulatora funkciju apjomu;izvērtējumu par ietekmi uz konkurences apstākļiem, īpaši attiecībā uz mazākiem un augošiem tirgus dalībniekiem; 3. pārejas mehānismu, kas nodrošina pakāpenisku un prognozējamu maksājumu struktūras maiņu, mazinot pēkšņas finanšu sloga izmaiņas; 4.izvērtējumu par alternatīviem maksājumu modeļiem, kas nodrošina samērīgu un ekonomiski pamatotu uzraudzības finansēšanu.

[17] Papildus Asociācija aicina izvērtēt iespēju saglabāt līdzsvarotu maksājumu modeli, kurā licencēšanas un uzraudzības maksas savstarpēji papildina viena otru, nevis rada situāciju, kur sākotnējais regulatīvais slogs tiek samazināts, bet ilgtermiņā būtiski palielināts. Šāds līdzsvarots modelis veicinātu gan tirgus attīstību, gan nodrošinātu regulatora finansēšanas ilgtspēju, vienlaikus saglabājot prognozējamu un uzņēmējdarbībai labvēlīgu regulatīvo vidi.

[18] Vienlaikus Asociācija norāda, ka piedāvātā maksājumu struktūras maiņa var radīt arī konstitucionāla līmeņa riskus, jo nesamērīgs un nepietiekami pamatots finanšu slogs tirgus dalībniekiem var tikt vērtēts kā nesamērīgs īpašuma tiesību ierobežojums. Atbilstoši Satversmes 105. pantam ikvienam ir tiesības uz īpašumu, un jebkuram šo tiesību ierobežojumam ir jāatbilst leģitīmam mērķim, jābūt samērīgam un pamatotam ar pietiekamu analīzi. Ja uzraudzības maksas apmērs nav tieši saistīts ar faktiskajām uzraudzības izmaksām vai tiek būtiski palielināts bez skaidra ekonomiskā pamatojuma, pastāv risks, ka šāds regulējums neatbilst proporcionalitātes principam.

[19] Tāpat Asociācija uzsver, ka saskaņā ar Eiropas Savienības tiesību proporcionalitātes principu jebkuram regulatīvam pasākumam, kas rada finansiālu slogu uzņēmumiem, jābūt ne tikai piemērotam leģitīma mērķa sasniegšanai, bet arī nepieciešamam un mazāk ierobežojošam salīdzinājumā ar alternatīviem risinājumiem. Ja likumdevējs nav izvērtējis alternatīvus uzraudzības finansēšanas modeļus vai nav pierādījis, ka izvēlētais modelis ir ekonomiski efektīvākais, pastāv risks, ka regulējums var tikt apstrīdēts arī no Eiropas Savienības tiesību perspektīvas.

[20] Ievērojot minēto, Asociācija aicina Likumprojekta anotācijā skaidri atspoguļot maksājumu samērīguma izvērtējumu, tostarp: analizējot maksājumu atbilstību faktiskajām uzraudzības izmaksām;izvērtējot alternatīvus finansēšanas modeļus; pamatojot, kādēļ izvēlētais modelis ir mazāk ierobežojošais no visiem iespējamajiem risinājumiem; nodrošinot, ka maksājumu struktūra nerada nesamērīgu ietekmi uz tirgus dalībnieku ekonomisko darbību.

Par reformas tvēruma nepilnību attiecībā uz ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzējiem

[21] Asociācija vērš uzmanību, ka reformas ietvaros kā viens no pamatmērķiem tiek pozicionēta uzraudzības funkciju sadrumstalotības mazināšana un vienotas pieejas nodrošināšana finanšu sektorā, tostarp NILLTPFN uzraudzības jomā. Vienlaikus likumprojektu pakotne neatrisina jautājumu par licencēto ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzēju turpmāko vietu vienotā uzraudzības modelī, lai gan šis sektors ir cieši saistīts ar patērētāju kreditēšanas tirgu.

[22] Asociācija uzsver, ka ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzēju portfeļa būtisku daļu veido kredītiestāžu un patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju nodotās prasības. Līdz ar to šī sektora darbība tieši ietekmē patērētāju tiesību aizsardzību, kreditēšanas pakalpojumu kvalitāti un kreditēšanas portfeļu pārvaldības praksi.

[23] Ja reformas mērķis ir mazināt uzraudzības fragmentāciju un samazināt to iestāžu skaitu, kas finanšu sektorā nodrošina NILLTPFN prasību uzraudzību, tad ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzēju atstāšana ārpus reformas tvēruma nozīmē, ka šis mērķis netiek sasniegts pilnā apmērā.

[24] Papildus tam pastāv arī funkcionālas pārklāšanās risks patērētāju tiesību aizsardzības jomā, jo daļa patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju parādu atgūšanas darbības minimāli veic ar saviem resursiem, izvēloties šo funkciju nodot ārpakalpojumā licencētiem ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzējiem. Šādā modelī viena ekonomiski vienota kreditēšanas procesa uzraudzība tiek sadalīta starp dažādām institūcijām, kas mazina reformas iekšējo konsekvenci.
 

[25] Ievērojot minēto, Asociācija aicina izvērtēt vienotu uzraudzības pieeju arī attiecībā uz licencētiem ārpustiesas parādu atgūšanas pakalpojumu sniedzējiem, lai nodrošinātu konsekventu finanšu sektora uzraudzības modeli, mazinātu institucionālo pārklāšanos un veicinātu skaidrību tirgus dalībniekiem un patērētājiem.

Atbildība par patērētāju tiesību pārkāpumiem finanšu pakalpojumu jomā

[26] Likumprojekta 22.punkts paredz papildināt Patērētāju tiesību aizsardzības likumu ar jaunu X nodaļu “”Patērētāju tiesību pārkāpumi finanšu pakalpojumu jomā”, kas pēc būtības ievieš būtiski jaunu sankciju piemērošanas pieeju finanšu pakalpojumu jomā, tostarp paredzot tiešu administratīvo atbildību fiziskām personām, tai skaitā juridisko personu valdes locekļiem.

[27] Proti, saskaņā ar grozījumiem Latvijas Banka tiek piešķirtas tiesības piemērot soda naudu ne tikai juridiskajām personām, bet arī fiziskajām personām līdz 14 230 euro apmērā, paplašinot atbildīgo personu loku uz juridisko personu valdes locekļiem un citām ar pārkāpumu saistītām personām. Asociācijas ieskatā šāds regulējums ievieš kvalitatīvi jaunu atbildības modeli, kas līdzšinējā PTAL regulējumā nav bijis paredzēts.

[28] Asociācija norāda, ka Finanšu ministrijas informatīvajā ziņojumā “Par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu” nav veikts izvērtējums attiecībā uz sankciju režīma paplašināšanu, tostarp:
- nav analizēta nepieciešamība ieviest tiešu fizisko personu atbildību;
- nav izvērtēts, vai līdzšinējais sankciju mehānisms (PTAL 37. pants) ir bijis neefektīvs vai nepietiekams;
- nav sniegta analīze par Patērētāju tiesību aizsardzības centrs piemēroto sankciju praksi un tās efektivitāti.
Līdz ar to secināms, ka būtiska sankciju režīma paplašināšana tiek virzīta bez pienācīga ex ante ietekmes novērtējuma, kas neatbilst labas likumdošanas principiem, tostarp samērīguma (proportionality) un tiesiskās noteiktības (legal certainty) prasībām.

[29] Asociācija īpaši uzsver, ka iepriekš politikas dokumentos un normatīvajā regulējumā ir konsekventi akcentētas atšķirības starp kredītiestādēm un nebanku kreditētājiem, tostarp attiecībā uz to radīto sistēmisko risku. Ņemot vērā, ka nebanku kreditēšanas sektors tradicionāli tiek vērtēts kā ar zemāku sistēmisko ietekmi, nav pietiekami pamatots, kādēļ tieši šajā segmentā tiek ieviests būtiski stingrāks un personalizētāks sankciju režīms.

[30] Papildus tam jāņem vērā, ka finanšu sektorā jau pastāv atsevišķi regulējumi, kuros fizisko personu (t.sk. valdes locekļu) atbildība ir skaidri strukturēta un pamatota ar specifiskiem prudenciāliem vai finanšu stabilitātes riskiem. Savukārt PTAL regulējuma ietvaros šāds risinājums līdz šim nav ticis piemērots, un likumprojekta anotācijā nav sniegts pamatojums šādas pieejas pārņemšanai.

[31] Asociācija norāda, ka likumprojekta anotācija pašreizējā redakcijā nesatur pienācīgu izvērtējumu attiecībā uz PTAL 39. pantā paredzēto sankciju režīma paplašināšanu, tostarp tiešas fizisko personu (t.sk. juridisko personu valdes locekļu) administratīvās atbildības ieviešanu.
 

[32] Ievērojot minēto, aicinām papildināt likumprojekta anotāciju ar šādu izvērtējumu: 1 skaidrs pamatojums, kāda konkrēta problēma ar esošo regulējumu (PTAL 37. pants) netiek atrisināta; 2. analīze, vai līdzšinējais sankciju mehānisms ir bijis: nepietiekams; neefektīvs; vai nepietiekami atturošs. 3.Patērētāju tiesību aizsardzības centra prakses izvērtējums, cita starp, piemēroto sodu biežums, apmērs un efektivitāti; 4. Pamatojums, kāpēc nepieciešams paplašināt atbildību uz fiziskām personām un kādēļ juridiskās personas atbildība pati par sevi nav pietiekama.