Atzinums

[1] Asociācija ir iepazinusies ar Finanšu ministrijas virzīto likumprojektu pakotni, kas izstrādāta, lai īstenotu Ministru kabineta lēmumu par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu, paredzot attiecīgo funkciju nodošanu Latvijas Bankai no 2027. gada 1. janvāra.

[2] Asociācija norāda, ka minētā likumprojektu pakotne pēc savas būtības ievieš būtiskas un sistēmiskas izmaiņas finanšu sektora uzraudzības modelī, tai skaitā patērētāju tiesību aizsardzības, negodīgas komercprakses uzraudzības, licencēšanas un finanšu pakalpojumu tirgus dalībnieku regulējuma jomā. Līdz ar to šie likumprojekti nav vērtējami kā izolēti vai tehniska rakstura grozījumi, bet gan kā savstarpēji saistīts regulējuma kopums, kas īsteno plaša mēroga institucionālu reformu.

[3] Asociācija uztur iepriekš paustos iebildumus attiecībā uz Finanšu ministrijas sagatavoto informatīvo ziņojumu “Par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu”, uzsverot, ka tajā identificētie trūkumi un neatrisinātie jautājumi pēc būtības nav novērsti arī izstrādātajā likumprojektu pakotnē. Līdz ar to Asociācija iebilst pret likumprojektu turpmāku virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā.

[4] Vienlaikus Asociācija uzsver, ka piedāvātā reforma pēc būtības paredz būtisku uzraudzības modeļa maiņu, nododot patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju uzraudzības funkcijas no vienas iestādes citai, bez pietiekama pierādījumos balstīta pamatojuma par šādas pieejas nepieciešamību, samērīgumu un sagaidāmajiem ieguvumiem. Šāda uzraugošās iestādes maiņa nav vērtējama kā formāls vai tehnisks risinājums, jo tā var būtiski ietekmēt uzraudzības pieeju, normatīvo aktu interpretāciju, tirgus dalībnieku tiesisko paļāvību un finanšu tirgus ilgtspējīgu attīstību. Ievērojot minēto, Asociācija identificē šādus sistēmiskus iebildumus, kas attiecas uz visu likumprojektu pakotni un tās virzību kopumā:
- Likumprojektu pakotne tiek virzīta bez pilnvērtīga ex-ante ietekmes izvērtējuma, tai skaitā attiecībā uz uzraudzības intensitātes izmaiņām, administratīvo slogu, datu pieprasījumu apjomu un ar to saistītajām izmaksām tirgus dalībniekiem, kas neatbilst pierādījumos balstītas politikas veidošanas principiem.
- Netiek izvērtēti alternatīvie risinājumi uzraudzības sistēmas pilnveidei, tostarp iespēja stiprināt esošo institucionālo sadarbību vai precizēt funkciju sadalījumu bez pilnīgas centralizācijas, kas ir būtisks elements proporcionalitātes principa ievērošanā.
- Vairākos likumprojektos anotācijās nav nodrošināts pilnvērtīgs sākotnējais ietekmes izvērtējums par institucionālās reformas praktiskajām sekām, tostarp attiecībā uz uzraudzības metodoloģiju, kapacitātes nodrošināšanu un regulējuma piemērošanas paredzamību.
- Likumprojektu pakotnē nav nodrošināta tiesiskā noteiktība attiecībā uz turpmāko uzraudzības pieeju, normu interpretāciju un sankciju piemērošanas praksi Latvijas Bankas ietvaros, kas rada būtisku nenoteiktību tirgus dalībniekiem.
- Pastāv risks, ka patērētāju tiesību aizsardzības funkcijas Latvijas Bankas ietvaros tiks īstenotas caur prudenciālās uzraudzības prizmu, kas var ietekmēt līdzšinējo normu interpretāciju, piemērošanas praksi un līdzsvaru starp finanšu stabilitāti un patērētāju aizsardzību.
- Ņemot vērā reformas būtisko ietekmi uz finanšu sektoru un tirgus dalībnieku darbības vidi, sabiedrības līdzdalība nav nodrošināta pietiekamā apmērā, kas neatbilst labas pārvaldības principiem un var negatīvi ietekmēt regulējuma kvalitāti.
- Likumprojektu pakotnē paredzētā institucionālā reforma tiek īstenota selektīvi, nesniedzot vienotu un sistemātisku redzējumu par finanšu sektora uzraudzības modeli kopumā, tostarp attiecībā uz ekonomiski saistītiem segmentiem, kas funkcionāli ir cieši saistīti ar patērētāju kreditēšanas tirgu, kā rezultātā saglabājas uzraudzības fragmentācijas un funkciju pārklāšanās riski.

[5] Ievērojot minēto, Asociācija atkārtoti uzsver, ka neatbalsta likumprojektu pakotnes virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā. Asociācijas ieskatā identificētie trūkumi nav vērtējami kā atsevišķi vai tehniski precizējumi, bet skar pašas reformas pamatojumu, struktūru un atbilstību labas likumdošanas principiem. Līdz ar to Asociācija aicina apturēt likumprojektu turpmāku virzību un nodrošināt pilnvērtīgu, pierādījumos balstītu reformas izvērtējumu, tostarp analizējot alternatīvus risinājumus, reformas ietekmi uz tirgus dalībniekiem un patērētājiem, kā arī nodrošinot skaidru un prognozējamu uzraudzības modeļa ietvaru.

-

Vispārējs iebildums par Likumprojekta būtību

[6] Asociācija ir iepazinusies ar likumprojektu “Grozījumi Negodīgas komercprakses aizlieguma likumā” un norāda, ka tas paredz būtisku izmaiņu negodīgas komercprakses uzraudzības institucionālajā modelī finanšu pakalpojumu jomā, nododot attiecīgās funkcijas Latvijas Bankai.

[7] Asociācija uzsver, ka negodīgas komercprakses uzraudzība pēc būtības ir cieši saistīta ar patērētāju tiesību aizsardzības funkcijām, kas līdz šim ir bijušas Patērētāju tiesību aizsardzības centra kompetencē, un šādas funkcijas nodošana prudenciālajam regulatoram būtiski maina uzraudzības pieeju.

[8] Vienlaikus Asociācija norāda, ka šāda kompetences maiņa pēc būtības nozīmē arī uzraudzības pieejas maiņu, jo negodīgas komercprakses izvērtēšana turpmāk var tikt veikta caur finanšu stabilitātes un risku pārvaldības prizmu, nevis patērētāju aizsardzības mērķu kontekstā, kas var novest pie atšķirīgas normu interpretācijas un piemērošanas prakses.
 

-

Par likumprojekta anotāciju:

[9] Asociācija norāda, ka Likumprojekta anotācijā ietvertais izvērtējums pilnā apmērā neatspoguļo plānotās institucionālās reformas būtību un ietekmi. Lai gan anotācijā formāli tiek aprakstīta kompetences nodošana Latvijas Bankai, tajā netiek veikts strukturēts un analītiski pamatots izvērtējums par to, ka šāda kompetences maiņa pēc būtības nozīmē arī uzraudzības modeļa transformāciju.

[10] Proti, Likumprojekta anotācijā nav pietiekami izvērtēta institucionālās kompetences maiņas ietekme uz uzraudzības pieeju, normu interpretācijas prakses attīstību un pēctecību, sankciju piemērošanas pieeju un tās intensitāti, kā arī uz tirgus dalībnieku darbības vidi kopumā. Līdz ar to anotācijā ietvertais izvērtējums nesniedz pilnvērtīgu pamatu secinājumam par Likumprojekta samērīgumu un atbilstību labas pārvaldības un pierādījumos balstītas politikas veidošanas principiem.

[11] Vienlaikus anotācijā netiek sniegts salīdzinošs izvērtējums par alternatīviem institucionālajiem risinājumiem, tostarp netiek analizēta iespēja pilnveidot esošo uzraudzības modeli vai stiprināt institucionālo sadarbību starp iesaistītajām iestādēm bez pilnīgas kompetences centralizācijas. Šāda alternatīvu neizvērtēšana ierobežo proporcionalitātes principa pilnvērtīgu piemērošanu, jo netiek pamatots, kādēļ izvēlētais risinājums ir vispiemērotākais un mazāk ierobežojošais no visiem iespējamajiem.

[12] Papildus Asociācija norāda, ka anotācijā nav ietverts kvantitatīvs vai kvalitatīvs izvērtējums par reformas ietekmi uz:
- administratīvo slogu tirgus dalībniekiem;
- uzraudzības intensitāti un datu pieprasījumu apjomu;
- kā arī izmaksām, kas saistītas ar jauno uzraudzības modeli.

Šādu datu neesamība būtiski ierobežo iespēju objektīvi novērtēt reformas ekonomisko un praktisko ietekmi, kas ir būtisks elements kvalitatīvai regulējuma izstrādei.

[13] Turklāt anotācijā ietvertais izvērtējums neatbilst normatīvajos aktos noteiktajām prasībām attiecībā uz tiesību aktu projektu sākotnējo ietekmes novērtējumu, jo tajā netiek sniegta pietiekami detalizēta informācija par regulējuma ietekmi uz adresātiem, administratīvo slogu un alternatīviem risinājumiem. Šāds trūkums ierobežo iespēju pilnvērtīgi izvērtēt Likumprojekta samērīgumu.

 

[14] Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt Likumprojekta anotāciju, nodrošinot pilnvērtīgu un pierādījumos balstītu reformas izvērtējumu, tostarp:
- strukturēti analizējot institucionālās kompetences maiņas ietekmi uz uzraudzības pieeju, normu interpretāciju un sankciju piemērošanas praksi;
- sniedzot kvantitatīvu un kvalitatīvu izvērtējumu par ietekmi uz administratīvo slogu, uzraudzības intensitāti un tirgus dalībnieku izmaksām;
- iekļaujot salīdzinošu analīzi par alternatīviem institucionālajiem risinājumiem, tādējādi nodrošinot proporcionalitātes principa pilnvērtīgu izvērtēšanu;
- skaidri identificējot reformas ieguvumus un riskus no regulatora un tirgus dalībnieku perspektīvas, tādējādi stiprinot regulējuma kvalitāti un ilgtspēju.

Par tiesiskās noteiktības trūkumu

[15] Asociācija norāda, ka Likumprojekts un tā anotācija nenodrošina pietiekamu skaidrību attiecībā uz Latvijas Bankas turpmāko uzraudzības pieeju negodīgas komercprakses jomā, kas rada būtisku nenoteiktību tirgus dalībniekiem. Jo īpaši Likumprojektā nav paredzēts, kā tiks nodrošināta līdzšinējās Patērētāju tiesību aizsardzības centra izstrādātās interpretācijas prakses pēctecība, kā arī nav skaidrs, vai un kādā apjomā šī prakse tiks saglabāta, modificēta vai aizstāta ar jaunu pieeju.

[16] Vienlaikus Likumprojektā un tā anotācijā nav definēti Latvijas Bankas sankciju piemērošanas principi un proporcionalitātes kritēriji negodīgas komercprakses jomā. Šādu elementu trūkums ierobežo tirgus dalībnieku spēju saprātīgi prognozēt regulatora rīcību un pielāgot savu komercpraksi, kas ir būtisks tiesiskās noteiktības un tiesiskās paļāvības principa elements.

[17] Ņemot vērā minēto, pastāv risks, ka vienas un tās pašas tiesību normas pēc institucionālās reformas tiks interpretētas atšķirīgi, kas var veicināt nevienveidīgas uzraudzības prakses veidošanos, palielināt administratīvo strīdu un tiesvedību skaitu, kā arī radīt tirgus dalībniekiem neskaidrus signālus par normu piemērošanas principiem. Tas savukārt var palielināt atbilstības izmaksas un samazināt regulatīvās vides prognozējamību.

[18] Papildus Asociācija norāda, ka Likumprojektā ietvertais pārejas regulējums nav pietiekami detalizēts, lai nodrošinātu tiesiskās noteiktības un procesuālās nepārtrauktības principu ievērošanu institucionālās reformas kontekstā. Jo īpaši nav skaidri definēti principi, kas piemērojami situācijās, kur pārkāpums izdarīts vai uzsākts viena regulējuma ietvaros, bet tiek izvērtēts cita regulējuma darbības laikā.

[19] Šajā kontekstā būtiska nozīme ir personai labvēlīgākā tiesiskā regulējuma piemērošanas principam (lex mitior), kas izriet no vispārējiem tiesību principiem un ir atzīts arī Satversmes tiesas judikatūrā. Atbilstoši šim principam, nosakot personas atbildību, ir jāpiemēro tā tiesību norma, kas ir labvēlīgāka personai, neatkarīgi no tā, kad pārkāpums ir izdarīts.

[20] Ja pārejas regulējumā šis princips netiek skaidri atspoguļots, pastāv risks, ka administratīvajā praksē tas tiks piemērots nevienveidīgi, kas var novest pie nevienlīdzīgas attieksmes pret personām un papildu tiesvedībām. Pat gadījumos, kad tiesu prakse vēlāk nodrošina šī principa piemērošanu, sākotnējā normatīvā nenoteiktība pati par sevi rada juridiskus un reputācijas riskus uzraudzības sistēmai. Tas rada situāciju, kurā tiesību normas piemērošana sākotnēji ir atkarīga no individuālās administratīvās interpretācijas, nevis skaidra normatīvā regulējuma, kas ir pretrunā tiesiskās noteiktības principam.

[21] Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt Likumprojektu un tā anotāciju, nodrošinot skaidru un prognozējamu tiesisko ietvaru, tostarp:
- definējot Latvijas Bankas uzraudzības pieejas pamatprincipus negodīgas komercprakses jomā, tai skaitā attiecībā uz normu interpretāciju un sankciju piemērošanu;
- paredzot līdzšinējās Patērētāju tiesību aizsardzības centra interpretācijas prakses pēctecību vai skaidri nosakot tās aizstāšanas principus;
- skaidri nostiprinot personai labvēlīgākā tiesiskā regulējuma (lex mitior) piemērošanas principu pārejas periodā;
- nosakot vienotus principus pārejas regulējuma piemērošanai, lai nodrošinātu vienveidīgu pieeju līdzīgās faktiskajās situācijās un mazinātu tiesvedību riskus.

Par uzraudzības pieejas maiņu un tās ietekmi uz regulējuma piemērošanu

[22] Asociācija norāda, ka līdzšinējā Patērētāju tiesību aizsardzības centra pieeja negodīgas komercprakses uzraudzībā ir balstīta uz patērētāju uzvedības un uztveres analīzi (conduct-based supervision), kuras centrā ir vidusmēra patērētāja izpratne un komercprakses faktiskā ietekme uz patērētāja ekonomisko rīcību.

[23] Savukārt Latvijas Bankas uzraudzības modelis primāri balstās uz prudenciālās uzraudzības principiem, kas vērsti uz risku identificēšanu, mazināšanu un normatīvās atbilstības kontroli. Lai gan šāda pieeja veicina finanšu stabilitāti un netieši arī patērētāju aizsardzību, tā fokusējas uz sistēmisku risku pārvaldību, nevis uz individuāla patērētāja uztveri konkrētā darījuma kontekstā.

[24] Ievērojot minēto, institucionālās kompetences maiņa var radīt situāciju, kurā negodīgas komercprakses izvērtējumā dominē formāla normatīvās atbilstības pieeja, nepietiekami izvērtējot komercprakses faktisko ietekmi uz patērētāju. Tas var novest pie pārmērīgi konservatīvas normu interpretācijas, biežākas iejaukšanās komercpraksē un lielāka regulatīvā sloga tirgus dalībniekiem arī gadījumos, kad faktiskā kaitējuma risks patērētājam nav pietiekami pamatots.

[25] Asociācija uzsver, ka negodīgas komercprakses regulējums izriet no Direktīvas 2005/29/EK, kuras piemērošanā būtiska nozīme ir tieši patērētāja uztveres analīzei. Līdz ar to uzraudzības pieejas transformācija bez skaidra metodoloģiskā ietvara var radīt riskus attiecībā uz šī regulējuma efektīvu un vienveidīgu piemērošanu. Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt Likumprojekta anotāciju, paredzot:
- konkrētu izvērtējumu par uzraudzības pieejas maiņas praktisko ietekmi uz patērētāju aizsardzības efektivitāti, tirgus konkurenci un pakalpojumu pieejamību;
- analīzi par risku, ka uzraudzībā var dominēt formāla atbilstības pieeja, nepietiekami izvērtējot komercprakses faktisko ietekmi uz patērētāju;
- mehānismus, kas nodrošina, ka negodīgas komercprakses uzraudzībā tiek saglabāta uz patērētāja uztveri balstīta metodoloģija;
skaidru proporcionalitātes principa piemērošanas ietvaru, kas novērš pārmērīgu regulatīvo slogu tirgus dalībniekiem.

Par institucionālās kapacitātes un uzraudzības funkcijas īstenošanas nodrošināšanu

[26] Asociācija norāda, ka Likumprojekts paredz būtisku institucionālās kompetences maiņu, nododot negodīgas komercprakses uzraudzību finanšu pakalpojumu jomā Latvijas Bankai, kura līdz šim šādu funkciju nav īstenojusi. Ņemot vērā, ka negodīgas komercprakses uzraudzība balstās uz specifisku metodoloģiju – patērētāja uzvedības, uztveres un komercprakses faktiskās ietekmes izvērtēšanu –, šīs funkcijas efektīvai īstenošanai ir nepieciešama:
- uzkrāta interpretācijas prakse;
- metodoloģiska konsekvence;
- specializēta kompetence patērētāju uzvedības analīzē.

[27] Asociācija konstatē, ka Likumprojekta anotācijā nav sniegts strukturēts un pietiekami detalizēts izvērtējums par to, kā Latvijas Banka nodrošinās šīs funkcijas pārņemšanu un praktisko īstenošanu. Jo īpaši anotācijā nav skaidrots:
- kā tiks nodrošināta nepieciešamā metodoloģiskā kompetence negodīgas komercprakses izvērtēšanā;
- vai un kādā apjomā tiks pārņemta Patērētāju tiesību aizsardzības centra līdzšinējā interpretācijas prakse;
- kā tiks nodrošināta vienota pieeja normu interpretācijā pārejas periodā un pēc tā;
- kādā institucionālajā ietvarā (struktūrvienība, funkciju nodalījums) šī uzraudzības funkcija tiks īstenota Latvijas Bankas ietvaros.

[28] Šādas informācijas trūkums rada būtisku nenoteiktību attiecībā uz turpmāko uzraudzības pieeju un palielina risku, ka sākotnējā posmā normu piemērošana būs nevienveidīga, nepietiekami prognozējama un atkarīga no individuālām interpretācijām. Šāda situācija ne tikai palielina administratīvo strīdu un tiesvedību risku, bet arī rada neskaidrus signālus tirgum par regulējuma piemērošanas konsekvenci, kas var novest pie situācijas, kur vienādos faktiskos apstākļos pieņemti atšķirīgi lēmumi, īpaši sākotnējā reformas īstenošanas posmā.

[29] Īpaši būtiski, ka šāda nenoteiktība negatīvi ietekmē investoru un tirgus dalībnieku uztveri par regulatīvās vides stabilitāti. Ja normu interpretācija un uzraudzības pieeja var būtiski mainīties bez skaidra metodoloģiskā ietvara, tas rada priekšstatu par neprognozējamu regulatīvo vidi, kurā “spēles noteikumi” var tikt interpretēti atšķirīgi laika gaitā. Tas savukārt var ietekmēt:
- investīciju lēmumus finanšu sektorā;
- tirgus dalībnieku vēlmi attīstīt jaunus produktus;
- Latvijas kā paredzamas un stabilas jurisdikcijas reputāciju.

[30] Vienlaikus Asociācija uzsver, ka institucionālās reformas ietvaros īpaši svarīgi ir nodrošināt uzraudzības prakses nepārtrauktību, metodoloģisko konsekvenci un pārredzamu regulatīvo ietvaru. Situācija, kurā tirgus dalībniekiem nav skaidrs, kā konkrētas tiesību normas tiks interpretētas un piemērotas nākotnē, rada būtiskus riskus gan nozares attīstībai, gan patērētāju aizsardzības efektivitātei. Bez skaidri definētiem un publiski saprotamiem “spēles noteikumiem” pastāv risks, ka uzraudzības pieeja tiks uztverta kā mainīga un nepietiekami prognozējama, kas var radīt:
- uzticības samazināšanos uzraudzības sistēmai kopumā;
- reputācijas riskus Latvijai kā investīciju videi;
- tirgus dalībnieku piesardzīgāku un konservatīvāku rīcību, kas var ierobežot inovāciju un konkurenci.

[31] Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt Likumprojekta anotāciju, nodrošinot skaidru un detalizētu aprakstu par uzraudzības funkcijas īstenošanu Latvijas Bankas ietvaros, tostarp:
paredzot detalizētu izvērtējumu par Latvijas Bankas institucionālās kapacitātes nodrošināšanu negodīgas komercprakses uzraudzībā;
skaidri definējot metodoloģisko ietvaru, kas tiks piemērots šīs funkcijas īstenošanā, īpaši attiecībā uz patērētāja uztveres izvērtēšanu;
paredzot mehānismus Patērētāju tiesību aizsardzības centra interpretācijas prakses pārņemšanai un pēctecības nodrošināšanai;
definējot institucionālos risinājumus (piemēram, specializētas struktūrvienības vai funkciju nodalījumu), kas nodrošina šīs uzraudzības funkcijas efektīvu un konsekventu īstenošanu.

[32] Turklāt, ievērojot minēto, Asociācija uzskata, ka Likumprojekts pašreizējā redakcijā nepierāda, ka negodīgas komercprakses uzraudzības funkcijas nodošana Latvijas Bankai nodrošinās vismaz līdzvērtīgu, metodoloģiski skaidru un tirgus dalībniekiem prognozējamu regulējuma piemērošanu. Līdz ar to Likumprojekts nav virzāms tālāk bez būtiskiem anotācijas, pārejas regulējuma un uzraudzības metodoloģijas precizējumiem.