Atzinums

   Visas tiešās pārvaldes iestādes un amatpersonas realizē vienas publiskās personas (sākotnējās) rīcībspēju, darbojoties ārējā normatīvajā aktā noteiktās kompetences ietvaros.
   Latvijas Republikas kā tiesību subjekta rīcībspēju īsteno konstitucionālie orgāni, tostarp, Ministru kabinets, kurš to tālāk īsteno ar tam padotām iestādēm, kur tām „iedalīto” rīcībspēju pieņemts saukt par iestādes pilnvarām jeb kompetenci.
   VPIL termina „iestāde” skaidrojumā ietvertie vārdi, ka iestāde darbojas publiskas personas vārdā, kā arī VPIL 5. panta pirmā daļa, kur teikts, ka tiešās pārvaldes iestādes pārstāv Latvijas Republiku, rada ilūziju, ka iestāde var darboties arī savā vārdā. Šāda konstrukcija līdzīga civiltiesībās pazīstamajam pārstāvības institūtam, saskaņā ar kuru tiek atļauta tiesisko attiecību dalībnieku vietniecība, t.i., darbošanās cita vārdā. Tomēr civiltiesībās pārstāvības attiecības veidojas starp tiesībspējīgiem tiesību subjektiem, savukārt iestādes ir netiesībspējīgas konkrētā tiesību nesēja – publiskas personas daļas, tādēļ nav nedz kādas citas personas vietnieks, nedz pārstāvis. Iemiesojot publisko personu, tās ir publiskās personas neatraujama daļa, kura pati par sevi un tās darbība pierēķināma attiecīgajai publiskajai personai.
   Publisko tiesību līgums ir vienošanās starp diviem publisko tiesību subjektiem vai publisko tiesību un privāto tiesību subjektu, vai diviem privāto tiesību subjektiem, no kuriem vienam ir nodotas publiskās varas funkcijas, lai sasniegtu sabiedriskām interesēm pakārtotu mērķi[1]. Papildus definīcijā minētām pazīmēm izdalāmas vēl trīs precizējošas pazīmes:
1) publisko tiesību līgums tiek slēgts publisko tiesību jomā (jo publisko tiesību subjekti var darboties arī privāto tiesību jomā, piemēram, slēdzot iepirkuma līgumu);
2) sabiedriskām interesēm pakārtots mērķis tiek sasniegts, nodibinot, grozot vai
izbeidzot tiesiskās attiecības publisko tiesību jomā;
3) publisko tiesību līgums ir „uz āru vērsts”.
   Starpresoru vienošanās priekšmets ir vienpusējas vai savstarpējas palīdzības sniegšana efektīvākai valsts pārvaldes funkciju veikšanai. Starpresoru vienošanos parasti slēdz pie vienas publiskas personas piederošas iestādes, kuras nav atzīstamas par patstāvīgu publisko tiesību subjektu. Par tiesību subjektu tiek atzītas tikai publiskas personas, un tiesiskas attiecības, kā zināms, var veidoties tikai gadījumā, ja ir vismaz divi tiesību subjekti. Par īstenām tiesiskām attiecībām netiek atzītas vienas publiskas personas orgānu (iestādes un amatpersonas, kuras tiesīgas tieši paust publiskas personas tiesisko gribu) savstarpējas attiecības, jo tie patstāvīgi nav nošķirami no tās publiskās personas un interesēm, kuru labā tie darbojas. Publiskai personai nevar būt attiecības ar sevi. Šādas atziņas izriet arī no vācu valsts orgānu teorijas[2].
   VPIL pieļauj un regulē attiecības starp valsts pārvaldes iestādēm, kā arī pieļauj regulēt šādas attiecības ar tādiem tiesiskiem instrumentiem, kā iekšējie normatīvie akti un starpresoru vienošanās. Tādējādi, ja publiska persona var pieņemt „pašsaistošus” normatīva rakstura aktus, tai skaitā, slēgt starpresoru vienošanos, ar kuriem nokārto valsts pārvaldes jautājumus un, tātad, ietilpstošus valsts pārvaldes jomā, vai tādēļ starpresoru vienošanās atzīstama par publisko tiesību līgumu. Atbilde ir noliedzoša, jo publisko tiesību līgums līdzīgi kā administratīvais akts regulē publiski tiesiskās attiecības „uz āru”. Savukārt starpresoru vienošanās, ar kuru nodibinātās tiesiskās attiecības konstruktīvi tomēr ir atzīstamas par juridiskām attiecībām, tomēr piemīt tikai iekšēja, nevis ārējā dimensija. Ar starpresoru vienošanos valsts pārvaldes subjekts pašregulē tikai sevi, t.i., efektivizē to pārvaldes funkciju pildīšanu, kas tam piemīt. Līdz ar to starpresoru vienošanās nav publisko tiesību līgums.
Sadarbības līguma un starpresoru vienošanās gadījumā griba jeb, precīzāk sakot, rīcības brīvība ir pakļauta zināmiem ierobežojumiem. Proti, rīcības brīvība slēgt šādus līgumus ir īstenojama, ja tādējādi varēs nodrošināt valsts pārvaldes funkciju efektīvāku izpildi (VPIL 12. panta pirmā daļa) vai tikai tādējādi subjekti var veikt savas funkcijas un uzdevumus (VPIL 54. panta pirmā daļa).
   Iekšējais normatīvais akts un starpresoru vienošanās paredzēti, lai regulētu attiecības valsts pārvaldes sistēmas ietvaros. Iekšējais normatīvais akts ir institūts, kas valsts pārvaldes sistēmā darba organizācijas jautājumus regulē vispārīgāk un ir saistošs konkrētai iestādei, savukārt starpresoru vienošanās darba organizācijas jautājumus valsts pārvaldes sistēmā regulē konkrēti, sadarbības jomā un ir saistoša vienošanās minētajām iestādēm.
   Ņemot vērā augstāk minēto, secināms, ka likumprojektā ar vienu vienošanos par sadarbību paredzēts apvienot divu atšķirīga ietvara (sadarbības līguma un starpresoru vienošanās) sadarbības veidus. Norādāms, ka VPIL 12. panta pirmās daļas 1. punktā nevar tikt iekļauta starpresoru vienošanās, pārdēvējot nosaukumu. Tādējādi šis vienošanās veids, kas ir ekvivalents iekšējam normatīvajam aktam pilnībā tiks bez pamatojuma izslēgts no VPIL, neatbilstot VPIL 12. panta saturam par publisko tiesību līgumiem. Vienlaikus līdzšinējam VPIL 61. pantā minētajam sadarbības līgumam tiks mainīts nosaukums, kam arī nav pamatojuma.


[1] Stucka A. Administratīvās tiesības. Otrs, papildināts un pārstrādāts izdevums. Rīga: Juridiskā koledža, 2009,
213. lpp.
[2] Dišlers K. Ievads administratīvo tiesību zinātnē. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2002, 125.lpp.
 

-

   Iestāde, nolūkā savā darbībā iesaistīt sabiedrības pārstāvjus, iekļaujot viņus darba grupās, konsultatīvajās padomēs vai lūdzot sniegt atzinumus, to var darīt tikai tiesiskā ceļā, atbilstoši noslēdzot darba līgumu, pieņemot cilvēkus civildienestā, valsts dienestā, piesaistot kā brīvprātīgos, u.c. pieļaujamos veidos. Tomēr jāatzīst, ka šāds sabiedrības piesaistes veids nav VPIL mērķis vai sasniedzamais rezultāts.
   Ar piedāvāto redakciju faktiski tiek pateikts, ka pretstatā šobrīd noteiktajam kritērijam par iesaistāmo sabiedrības pārstāvju profesionālo kompetenci un piederību identificējamai sabiedriskai organizācijai, citai organizētai kompetentai speciālistu grupai, turpmāk par jebkuru jautājumu būs tiesīgs izteikties jebkurš, neatkarīgi no izglītības esības, kompetence kā kritērijs tiek izslēgta.
   VPIL mērķis bija radīt instrumentus valsts rīcībā, kas palīdzētu samazināt pārvaldes trūkumus, novērst administratīvo vājumu un stiprinot juridiskās domas teorētiski saturisko tvērumu, nodrošināt skaidru demokrātisko leģitimitāti.
   Nosakot jebkura un ikviena sabiedrības pārstāvja iesaisti iestādes darbā tieši šā likuma mērķa sasniegšanai tiks panākts rezultāts, kur personas ar medicīniska rakstura problemātiku sistemātiski un konstanti varētu uzstāt uz sava viedokļa nozīmību un iestādes pienākumu iesaistīt savā darbībā, jo profesionālo kompetenci kā kritēriju plānots izslēgt.
 

-

 Attīstības plānošanas sistēmas likuma 11. panta piektajā daļā ir noteikts šāds Ministru kabineta uzdevums un pēctecīgi tikuši izdoti Ministru kabineta 2009. gada 25. augusta noteikumi Nr. 970 "Sabiedrības līdzdalības kārtība attīstības plānošanas procesā", kas nosaka sabiedrības līdzdalības kārtību Saeimas, Ministru kabineta, tiešās valsts pārvaldes iestāžu, valsts pārvaldes iestāžu, kas nav padotas Ministru kabinetam, plānošanas reģionu un pašvaldību attīstības plānošanas procesā.

-

   Starpresoru vienošanos parasti slēdz pie vienas publiskas personas piederošas iestādes, kuras nav atzīstamas par patstāvīgu publisko tiesību subjektu. Par tiesību subjektu tiek atzītas tikai publiskas personas, un tiesiskas attiecības, kā zināms, var veidoties tikai gadījumā, ja ir vismaz divi tiesību subjekti. Par īstenām tiesiskām attiecībām netiek atzītas vienas publiskas personas orgānu (iestādes un amatpersonas, kuras tiesīgas tieši paust publiskas personas tiesisko gribu) savstarpējas attiecības, jo tie patstāvīgi nav nošķirami no tās publiskās personas un interesēm, kuru labā tie darbojas. Publiskai personai nevar būt attiecības ar sevi.
   Vienoties par sadarbību un slēgt starpresoru vienošanos vai sadarbības līgumu šādā gadījumā var tikai tās iestādes vai amatpersonas, kuras ir tiesīgas tieši paust publiskās personas gribu. VPIL jēdziena „publiska persona” lietošana līdzās „iestādes” kategorijai, visticamāk izvēlēta, lai uzskatamāk nošķirtu subjektus, kas var slēgt starpresoru vienošanos, no subjektiem, kas – sadarbības līgumu. Tomēr kā sadarbības subjektus uzskatot tikai iestādes vai amatpersonas, kas no publiskas personas nošķirti institucionāli, no sadarbības subjektu loka tiktu izslēgta, piemēram, pati atvasinātā publisko tiesību persona kā tāda, kaut arī tā savu pārvaldi var īstenot arī ar institucionāli nošķirtām iestādēm vai amatpersonām. Tā, piemēram, Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome vai Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, kuras pārvalda tās padome konkrētu locekļu (koleģiāls amatpersonu orgāns) sastāvā, ir atvasinātas publisko tiesību personas un kā tādas nevar tikt ierindotas ne iestādes, ne amatpersonas kategorijā.

-

   Sadarbības priekšmets tiek ierobežots arī ar VPIL 58. panta trešo daļu un 61. panta trešo daļu, kurās aizliedzoši noteikts, ka ar starpresoru vienošanos un sadarbības līgumu nevar deleģēt vai mainīt normatīvajos aktos noteikto sadarbības subjektu kompetenci. Turklāt ar sadarbības līgumu nevar skart arī hierarhiskās attiecības starp dažādām publiskām personām un to iestādēm.
   Šobrīd kā sadarbības priekšmets būtībā ir noteikts - personāls, informācija, zināšanas (zināšanas tiek nodotas, sniedzot atzinumu par konkrētu jautājumu). Šiem resursiem piemīt salīdzinoši augsta mobilitāte un to patērēšana nemazina tos. Katru no šiem resursiem sadarbības subjekti var nodot viens otram, ja tas nepieciešams, lai veiktu savas funkcijas un uzdevumus.
   Raugoties no normu sistēmas viedokļa, sadarbības priekšmetu noteicošās normas (55. pants, 58. panta trešā daļa un 61. panta trešā daļa) tehniski pareizāk būtu bijis apkopot vienuviet, tā veicinot to vieglāku uztveramību, nevis apvienojot 58. panta trešo daļu un 61. panta trešo daļu izslēgt 55. panta iekļauto tvērumu - personālu, informāciju un zināšanas.
   Tas var nākotnē radīt kļūdainu priekšmeta un objekta interpretāciju, kas nebūtu pieļaujams.

-

   Likumprojekta 6. panta piedāvātajā 59. panta pirmās daļas redakcija šobrīd ir pretrunā VPIL 75. panta ceturtajai daļai.
   Starpresoru vienošanās nevar pārkāpt ārējo normatīvo aktu un vispārējo tiesību principu ietvarus. Lai nodrošinātu starpresoru vienošanās atbilstību tiem, VPIL ir noteikta saskaņošanas procedūra. To var salīdzināt ar pārvaldes lēmuma lietderības un tiesiskuma iepriekšēju pārbaudi. Šāda pārbaude vai saskaņošana sniedz ne tikai iespēju veikt tiesiskuma kontroli un uzraudzību, bet arī īstenot VPIL 10. panta devītajā daļā minēto pienākumu – valsts pārvaldi organizē pēc iespējas efektīvi, valsts pārvaldes institucionālo sistēmu pastāvīgi pārbauda un, ja nepieciešams, pilnveido. Šādi atklājas iespējas konstatēt, kur pastāv nepilnības tiesiskajā sistēmā un kādi normatīvie akti vai to grozījumi ir nepieciešami. Tāpat saskaņošanas procedūra novērš risku, ka starpresoru vienošanās varētu ierobežot augstākas iestādes tiesības organizēt zemāko iestāžu darbu (piemēram, ar iekšēju normatīvu aktu), kā arī nonākt pretrunā ar tās jau izdotajiem iekšējiem normatīvajiem aktiem vai citiem rīkojumiem.
   Par sadarbības līguma noslēgšanu līguma slēdzējiem jāpaziņo tiešās pārvaldes iestādei, kuras padotībā ir attiecīgā atvasinātā publiskā persona (VPIL 61. panta ceturtā daļa.). Šīs normas izpildes priekšnoteikums ir konstatējums, ka konkrētā publiskā persona ir atvasināta publiska persona un tā ir padota tiešās pārvaldes iestādei.

-

   Likumprojekta 6. panta piedāvātajā 58. panta pirmās daļas pirmā apakšpunkta redakcijā vārds "iestādes" aizstājams ar vārdu "puses", jo VPIL termina „iestāde” skaidrojumā ietvertie vārdi, ka iestāde darbojas publiskas personas vārdā, kā arī VPIL 5. panta pirmā daļa, kur minēts, ka tiešās pārvaldes iestādes pārstāv Latvijas Republiku, rada ilūziju, ka iestāde var darboties arī savā vārdā. Šāda konstrukcija līdzīga civiltiesībās pazīstamajam pārstāvības institūtam, saskaņā ar kuru tiek atļauta tiesisko attiecību dalībnieku vietniecība, t.i., darbošanās cita vārdā. Tomēr civiltiesībās pārstāvības attiecības veidojas starp tiesībspējīgiem tiesību subjektiem, savukārt iestādes ir netiesībspējīgas konkrētā tiesību nesēja – publiskas personas daļas, tādēļ nav nedz kādas citas personas vietnieks, nedz pārstāvis. Iemiesojot publisko personu, tās ir publiskās personas neatraujama daļa, kura pati par sevi un tās darbība pierēķināma attiecīgajai publiskajai personai.
   Jau iepriekš tika minēts, ka starpresoru vienošanās (VPIL 58. pants) ir vienošanās, kas tiek slēgta starp dažādu resoru iestādēm (VPIL 1. panta 3. punkts), kur katru iestādi pārstāv tās amatpersona (VPIL 1. panta 8. punkts), bez savām subjektīvām interesēm (VPIL 10. panta ceturtā daļa), nolūkā sadarboties (VPIL 54. panta pirmā daļa) iestāžu funkciju un uzdevumu īstenošanai. Ņemot vērā, ka valsts tiešās pārvaldes iestādēm nav savas patstāvīgas tiesībspējas. Tiesībspēja ir Latvijas Republikai, kuras vārdā iestādes rīkojas. Attiecīgi, vienošanās saturā katra iestāde apzīmējama ar jēdzienu „Puse”. 

58. Vienošanās par sadarbību
(1) Vienošanās par sadarbību tekstā norāda:
1) puses;

Skatīt likumprojekta 2. panta komentāru.
Ņemot vērā likumprojekta 2. panta komentārā minēto, secināms, ka projektā ar vienu vienošanos par sadarbību paredzēts apvienot divu atšķirīga ietvara (sadarbības līguma un starpresoru vienošanās) sadarbības veidus. Norādāms, ka VPIL 12. panta pirmās daļas 1. punktā nevar tikt iekļauta starpresoru vienošanās, pārdēvējot nosaukumu. Tādējādi šis vienošanās veids, kas ir ekvivalents iekšējam normatīvajam aktam pilnībā tiks bez pamatojuma izslēgts no VPIL, neatbilstot VPIL 12. panta saturam par publisko tiesību līgumiem. Vienlaikus līdzšinējam VPIL 61. pantā minētajam sadarbības līgumam tiks mainīts nosaukums, kam arī nav pamatojuma.

-

   Izslēdzot VPIL 61. pantu kopā ar 55. pantu tiks atcelts atvasinātas publiskas personas pienākums informēt par sadarbības līgumu tiešās pārvaldes iestādi, kuras padotībā ir attiecīgā publiskā persona. Tas var radīt lielu iespējamību likumprojekta 6. pantā piedāvātā VPIL 59. panta piektās daļas nosacījuma iestāšanās faktam, kas nebūtu pieļaujams.
   Raugoties no normu sistēmas viedokļa, sadarbības priekšmetu noteicošās normas (55. pants, 58. panta trešā daļa un 61. panta trešā daļa) tehniski pareizāk būtu bijis apkopot vienuviet, tā veicinot to vieglāku uztveramību, nevis apvienojot 58. panta trešo daļu un 61. panta trešo daļu izslēgt 55. panta iekļauto tvērumu - personālu, informāciju un zināšanas.
   Tas var nākotnē radīt kļūdainu priekšmeta un objekta interpretāciju, kas nebūtu pieļaujams.

-