Atzinums

Tā kā likumprojektā paredzētais regulējums paredz fizisko personu datu apstrādi, tas ierobežos Satversmes 96. pantā noteiktās tiesības uz privātās dzīves neaizskaramību. Personas pamattiesību ierobežojumam ir jābūt pamatotam ar leģitīmu mērķi, kas, kā izriet no likumprojekta anotācijas, ir sabiedrības drošība, kā arī ierobežojumam ir jābūt samērīgam. Tieslietu ministrijas vērtējumā likumprojekta anotācijā nav sniegts pietiekams pamatojums izvēlētā regulējuma samērīgumam, jo tajā nav sniegts vispusīgs tā vērtējums, ievērojot šāda regulējuma negatīvo seku risku, piemēram - elektronisko sakaru komersantu norādīto, ka palielinās risks, ka krāpnieki var pārcelties uz digitālo vidi un izmantot citus krāpniecības veidus, kur izsekošana un notveršana kļūst vēl sarežģītāka; ka mērķis var tikt sasniegts tikai tad, ja šāds regulējums tiek ieviests ES līmenī (skatīt: https://lvportals.lv/skaidrojumi/377130-lai-cinitos-ar-telefonkrapniecibu-plano-noteikt-prieksapmaksas-karsu-obligatu-registraciju-2025). 
Ievērojot minēto, lūdzam papildināt likumprojekta anotāciju ar apsvērumiem par tajā paredzētā regulējuma samērīgumu, proti, vai:
1) lietotie projektā paredzētais risinājums/rīcība (līdzekļi) ir piemēroti leģitīmā mērķa sasniegšanai, t. i., vai ar apstrīdēto normu var sasniegt ierobežojuma leģitīmo mērķi;
2) šāda rīcība ir nepieciešama, t. i., vai mērķi nevar sasniegt ar citiem, personas tiesības un likumiskās intereses mazāk ierobežojošiem līdzekļiem;
3) rīcība ir atbilstoša, t. i., vai labums, ko iegūst sabiedrība, ir lielāks par personas tiesībām un likumiskajām interesēm nodarīto kaitējumu.

-

Lūdzam izvērtēt projekta ietvaros plānoto personas datu atbilstību personas datu apstrādes principiem, īpaši nolūka ierobežojuma principam un minimizēšanas principam. Vēršam uzmanību, ka saskaņā ar Vispārīgās datu aizsardzības regulas 5. panta 1. punkta b) apakšpunktā ietverto nolūka ierobežojuma principu, personas dati tiek vākti konkrētos, skaidros un leģitīmos nolūkos, un to turpmāku apstrādi neveic ar minētajiem nolūkiem nesavienojamā veidā, savukārt Vispārīgās datu aizsardzības regulas 5. panta 1. punkta c) apakšpunktā ir noteikts datu minimizēšanas princips, kas paredz, ka datu apstrāde ir adekvāta, atbildīga un ietvert tikai to, kas nepieciešams datu apstrādes nolūkam. Ņemot vērā minēto lūdzam izvērtēt projekta atbilstību personas datu principiem, jo, piemēram, nav saprotams, vai noteiktā nolūka sasniegšanai ir nepieciešama priekšapmaksas pakalpojuma galalietotāja personu apliecinoša dokumenta izsniedzēja valsts un dokumenta numura apstrāde, un vai tas būtu samērīgi.

-

Precizējams administratīvā pārkāpuma formulējums.

1. Projektā nav ietverts panta nosaukums. Panta nosaukums veidojams tā, lai tas īsi un precīzi atspoguļotu pārkāpuma būtību.

2. Pārkāpuma pazīmes saskaņojamas ar to normu, kura noteic pienākumu, par kura neievērošanu ir paredzēta administratīvā atbildība. Tāpat pārkāpuma regulējumā nav nepieciešams detalizēti atkārtot korespondējošo normu saturu, piemēram, vēlreiz uzskaitīt reģistrējamos datus vai tamlīdzīgi.

-

Ja par pārkāpumu ir paredzēts brīdinājums, tad naudas soda īpašu minimālo apmēru nenoteic.

Soda veidam un tā apmēram jāatbilst pārkāpuma raksturam un smagumam (Satversmes tiesas 2021. gada 29. decembra sprieduma lietā Nr. 2021-09-01 19.1. un 19.3. punkts). Soda samērīgums ir cieši saistīts ar iespējamajām pārkāpuma izpausmēm (Satversmes tiesas 2021. gada 6. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2020‑31‑01 21. punkts). Ir apšaubāms, ka pārkāpums varētu izpausties tikai tādā rīcībā, kas atbilstu vai nu brīdinājumam, vai uzreiz noteikta apmēra naudas sodam. Naudas soda īpašas minimālās robežas paredzēšana nav loģiski izskaidrojama, ja tiek paredzēts arī brīdinājums (Latvijas Republikas 14. Saeimas Juridiskās komisijas 2023. gada 17. maija sēdes protokols Nr. 141.1.9/3-30-14/23). Tas, ka šobrīd ir joprojām sastopams regulējums, kur izmantota pretēja pieeja, nav izmantojams kā arguments, lai turpinātu šādu praksi. 

-

Administratīvās atbildības paredzēšana nevar būt likumprojekta mērķis.

Projekta anotācijā norādīts, ka likumprojekta mērķis ir arī "paredzēt administratīvo atbildību par galalietotāja reģistrēšanas pienākuma nepildīšanu".  

Mērķis ir vēlamais stāvoklis, kuru plānots sasniegt projektā paredzētā regulējuma īstenošanas rezultātā. Parasti mērķis formulējams kā pozitīvi atrisināta problēma (Vadlīnijas tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes novērtēšanai un novērtējuma ziņojuma sagatavošanai Vienotajā tiesību aktu izstrādes un saskaņošanas portālā. Rīga: Valsts kanceleja, 2021, 11. lpp.).

Administratīvā atbildība var kalpot kā līdzeklis, lai izņēmuma gadījumos palīdzētu sasniegt noteiktu mērķi. Tomēr sodīšana nevar būt pašmērķis.
 

-

Valsts noteikta pienākuma esība automātiski nav pamatojums, lai paredzētu sodu vai cita veida sankciju.

Projekta anotācijā vairākkārt norādīts, ka, paredzot jaunu pienākumu, t. i., reģistrēt priekšapmaksas pakalpojuma galalietotāju, nepieciešams paredzēt arī atbildību par šī pienākuma nepildīšanu, pretējā gadījumā šī jaunā tiesību norma būs deklaratīva. Šāda veida apgalvojumi neatbilst mūsdienu tiesību atziņām un anotācijā nav iekļaujami.

Ne vienmēr pienākumu izpildi var panākt ar sodu, citu sankciju vai draudiem. Šāda pieeja bija raksturīga, piemēram, padomju tiesībās, taču nav dominējoša tiesiskā, demokrātiskā valstī. Attīstītām valstīm ir raksturīga pretēja tendence. Neskatoties uz to, ka ir izstrādātas arvien efektīvākas pārkāpēju sodīšanas metodes, pati valsts represīvā spēkā izmantošana tiek novirzīta arvien tālākā fonā, un jo vairāk tā tur paliek, jo efektīvāk funkcionē tiesiskais mehānisms. Nostāja, ka tiesību sistēmas efektivitāte cieš, ja trūkst atbildības mehānisma, proti, likumos nav noteikti sodi par tiesību normu neievērošanu, neatbilst mūsdienu demokrātiskai valstij. Arvien izteiktāk ir jācenšas pilnveidot tiesiskās apziņas attīstību un pilsoniskas sabiedrības veidošanos, kurā tiesību efektivitāte nebūtu tieši proporcionāli saistīta ar atbilstošu valsts sankciju un draudu esību (Šulmane D. Tiesību normu efektivitāte: koncepts, kritērijs, princips. Rīga: Biznesa augstskola Turība, 2024, 232.-238. lpp.). 

Tiesiskās apziņas kontekstā mūsdienu valsts nevar izmantot risinājumus, kuri vēsturiskās attīstības gaitā sevi diskreditējuši, piemēram, likumpaklausības propaganda un sodu bargums 21. gadsimtā var dot vienīgi īslaicīgu efektu, bet ar tālejošām negatīvām sekām (Kriviņš A. Tiesiskā apziņa un tiesiskais nihilisms. Socrates, 2020, Nr. 1, 33. lpp.). 

-

Izvērtējama projektā paredzētā administratīvās atbildības regulējuma atbilstība šobrīd izmantotajiem administratīvās atbildības nepieciešamības un pieļaujamības kritērijiem.

1. Projekta anotācijā iekļaujams pilnvērtīgs, sistēmisks un viegli uztverams vismaz šādu administratīvās atbildības nepieciešamības un pieļaujamības kritēriju izvērtējums atbilstoši pašreizējai situācijai: 1) administratīvā akta (procesa) prioritātes princips; 2) sabiedriskās kārtības mērķa sasniegšanas efektivitāte; 3) problēmsituācijas attiecināmība uz publiski tiesiskajām attiecībām; 4) problēmsituācijas bīstamība un kaitīgums; 5) aizliegums paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīgu neizpildīšanu (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 54. lpp.).

1.1. Administratīvā akta (rīkojuma, procesa) prioritātes princips nozīmē to, ka, ja ir nepieciešams panākt, lai persona izpilda noteiktas normatīvo aktu prasības, prioritāte ir administratīvā akta izdošanai, nosakot pienākumu atbilstošā termiņā novērst neatbilstības un izpildīt prasības. Administratīvais sods paredzams tikai tajos gadījumos, kad nepieciešams reaģēt uz kādu personas izdarītu pārkāpumu, kurš vairs nav novēršams un ir ar augstu bīstamības pakāpi (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 55. lpp.). Latvijā valsts pārvaldei ir raksturīgi meklēt iespēju personu sodīt par pienākumu nepildīšanu, bet nereti netiek saskatīta iespēja panākt pienākumu izpildi ar administratīvā procesa līdzekļiem (Laveniece-Straupmane N., Briede J., Liholaja V., Judins A., Ziemane I. Ārkārtējā situācija: juristu viedokļi par tiesisko regulējumu un tā piemērošanu. Jurista Vārds, 17.03.2020., Nr. 11). Tādējādi, ja pienākuma īstenošanu var panākt izdodot administratīvo aktu vai ar citiem nesodoša rakstura administratīvi tiesiskiem līdzekļiem, tad administratīvā atbildība pamatā nav paredzama. 

1.2. Sabiedriskās kārtības mērķa sasniegšanas efektivitāte nozīmē, ka ar administratīvās atbildības noteikšanu var sasniegt attiecīgo mērķi (citiem vārdiem, atrisināt konstatēto problēmsituāciju). Šajā aspektā nepieciešams izvērtēt, vai administratīvais sods spēs mazināt konstatēto problēmsituāciju skaitu, apmēru un izplatību sabiedrībā, kā arī vai ar administratīvā pārkāpuma procesā esošajiem līdzekļiem būs iespējams šādas situācijas konstatēt, izmeklēt un pierādīt (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 55. lpp.).
 
1.3. Administratīvās atbildības regulējums nav paredzēts civiltiesisku strīdu risināšanai. Ja privātpersonai ir iespējams savas aizskartās tiesības aizstāvēt ar civiltiesiskās aizsardzības līdzekļiem, tad par attiecīgu privāttiesiskās attiecības regulējošo normu neievērošanu administratīvā atbildība nav paredzama. Tādējādi pārkāpumam jābūt saistītam ar publiski tiesiskām attiecībām. Ir atsevišķi izņēmuma gadījumi, kad administratīvie sodi tradicionāli tiek piemēroti arī par tādiem pārkāpumiem, kas pēc savas tiesiskās dabas attiecas uz privāttiesiskām attiecībām, piemēram, ja pārkāpuma rezultātā tiek skarts plašs sabiedrības loks (patērētāju tiesības) (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 56.-57. lpp.). 

1.4. Izvērtējot nepieciešamību noteikt administratīvo atbildību konkrētas problēmsituācijas risināšanai, jākonstatē tās bīstamība vai kaitīgums sabiedrības interesēm. Proti, jāizvērtē, vai iespējamais pārkāpums var aizskart sabiedriskās intereses tādā mērā, ka nepieciešams paredzēt administratīvo atbildību par to (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 57. lpp.). Šajā aspektā nozīmīga var būt arī administratīvās atbildības un kriminālatbildības norobežošana.

1.5. Tāpat ir aizliegts paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīgu neizpildīšanu. Ja lieta ir uzsākta administratīvajā procesā, tad šajā procesā tā arī ir jāpabeidz, ja nepieciešams, izmantojot administratīvā akta piespiedu izpildes līdzekļus (Māliņa I. Jaunu administratīvo pārkāpumu sastāvu veidošana. Grām.: Administratīvo pārkāpumu tiesības. Administratīvās atbildības likuma skaidrojumi. Sagatavojis autoru kolektīvs. E. Danovska un G. Kūtra zinātniskajā redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2020, 57.-58. lpp.). Kā norādījis Senāts, lietās par pienākuma nepildīšanu, kas ir uzlikts ar administratīvo aktu, šā pienākuma izpildi būtu jācenšas panākt, piemērojot Administratīvā procesa likumā noteiktos piespiedu izpildes līdzekļus (piemēram, piespiedu naudu), nevis piemērojot administratīvo atbildību. Administratīvās atbildības piemērošana minētajos gadījumos neveido saturiski un loģiski vienotu procesu, tādējādi apdraudot tiesisko noteiktību un skaidrību (Senāta Administratīvo lietu departamenta 2019. gada 15. februāra lēmuma lietā Nr. SKA-946/2019 6. punkts). 

1.6. Kamēr nav pieejams iepriekš minētajām prasībām atbilstošs administratīvās atbildības kritēriju izvērtējums par katru pārkāpumu, tikmēr nav iespējams pienācīgi izvērtēt, vai administratīvā atbildība ir nepieciešama un pieļaujama konkrētajā gadījumā. 

1.7. Projekta anotācijā ietverts nozaru administratīvo pārkāpumu kodifikācijas laikā lietoto kritēriju nepilnīgs izvērtējums. Tomēr administratīvās atbildības kritēriji šajā laikā ir attīstīti un pilnveidoti. Projekta kontekstā īpaši nozīmīgs ir administratīvā procesa prioritātes princips, mērķa sasniegšanas efektivitāte un problēmsituācijas bīstamība un kaitīgums.

2. Plānojot normatīvā akta projekta izstrādi, ir vērts izpētīt arī citu valstu pieredzi. It īpaši nozīmīgi tas ir jomās, kur Latvijā līdz šim attiecīgs normatīvais regulējums nepastāvēja (Normatīvo aktu projektu izstrādes rokasgrāmata, https://tai.mk.gov.lv/book/1/chapter/77).

Projekta anotācijā norādīts, ka "2021. gadā 157 pasaules valstis ir piemērojušas obligātu SIM karšu reģistrāciju". Tomēr nav vērtēta nedz šo valstu pieredze (tostarp regulējuma kritika tiesu praksē vai tiesību doktrīnā), nedz pastāvošās sankcijas par attiecīgu pienākumu neizpildi vai citi piespiedu ietekmēšanas līdzekļi.

3. Projektā paredzētā administratīvā atbildība ir saistīta ar privātās dzīves un vārda brīvības ierobežošanu. Tam nepieciešams īpašs pamatojums (sal. sk. Satversmes tiesas 2015. gada 2. jūlija spriedumu lietā Nr. 2015-01-01).

Viens no būtiskiem aspektiem ir jautājums par to, vai pastāv datos balstīts pamatojums tam, ka šādi regulatīvi pasākumi tiešām nodrošina mērķa sasniegšanu. Neskatoties uz to, ka šāds regulējums ir plaši sastopams, ir apšaubīta pierādītas saiknes esība starp priekšapmaksas SIM karšu reģistrāciju un prettiesiskas rīcības mazināšanos (Mobile Policy Handbook. An insider’s guide to the issues. GSMA, 2024, p. 76). Turklāt, kā to norādījusi Čehijas konstitucionālā tiesa, paradoksāli privātās dzīves ierobežojumi biežāk skar tieši personas, kuras nepiedalās noziedzīgās darbības, nevis tās personas, kuras iesaistās šādās darbībās un vairāk ir ieinteresētas izmantot anonīmus saziņas veidus (Podkowik J., Rybski R., Zubik M., Judicial dialogue on data retention laws: A breakthrough for European constitutional courts? International Journal of Constitutional Law, Volume 19, Issue 5, December 2021, p. 1628-1629).

4. Projekta anotācijā nav ietverts iestādes, kuras amatpersonas veiks administratīvā pārkāpuma procesu, izvēles pamatojums.

5. No projekta anotācijas nav redzams, kā tiks nodrošināta noteikto pienākumu kontrole vai uzraudzība. Lai arī ir paredzēta administratīvā atbildība un uzsvērta regulējuma nozīmība, nav atrodama informācija, ka pastāvētu efektīvi kontroles (uzraudzības) pasākumi un kura iestāde kontrolēs (uzraudzīs) regulējuma īstenošanu. Administratīvā atbildība nav kontroles vai uzraudzības sastāvdaļa. Ja apsvērumi par regulējuma efektivitāti balstās vien uz iespējamu administratīvo atbildību, taču kontroles vai uzraudzības pasākumi nav paredzēti, tad ir apšaubāma efektīva un atturoša regulējuma esība. Pārkāpumu atklāšanai tādā gadījumā ir vairāk nejaušs vai incidentāls raksturs.
 

-

1. Projekta anotācijā iekļaujams paredzētā administratīvā pārkāpuma satura skaidrojums, tostarp jānorāda korespondējošās tiesību normas, par kuru neievērošanu būs paredzēta administratīvā atbildība.

2. Lūdzam projekta anotācijā rūpīgāk izvērtēt administratīvās atbildības regulējuma attiecināmību uz publiski tiesiskajām attiecībām.
Lai gan projekta anotācijā ir sniegts skaidrojumus, ka regulējums ir attiecināms uz publiski tiesiskajām attiecībām, tomēr šādam apgalvojumam drīzāk nevar piekrist. Šobrīd atsevišķās jomās, piemēram, patērētāju tiesību aizsardzības jomā un darba tiesību jomā tiek paredzēta administratīvā atbildība (jo minētajās jomās regulējums skar plašu sabiedrības daļu). Projektā ietvertais regulējums par priekšapmaksas pakalpojumu sniegšanas kārtību ir privāttiesiskas dabas regulējums un uzliek pienākumus un ierobežojumus gan pakalpojuma sniedzējam no vienas puses, gan arī personai, kura izmanto pakalpojumu, no otras puses. 
Ievērojot minēto, lūdzam rūpīgāk pamatot regulējuma attiecināmību uz publiski tiesiskajām attiecībām.

3. Projekta anotācijā iekļaujams soda veida un apmēra izvēles pamatojums
Projekta anotācijā iekļaujams pamatojums izvēlētajam soda veidam un apmēram. Viens no soda samērīguma un soda veida un apmēra izvēles pamatkritērijiem ir pārkāpuma smagums un tā iespējamās sekas (Cafaggi F., Iamiceli P. The Principles of Effectiveness, Proportionality and Dissuasiveness in the Enforcement of EU Consumer Law: The Impact of a Triad on the Choice of Civil Remedies and Administrative Sanctions. European Review of Private Law, 2017, Vol. 25, Iss. 3, p. 599). Lai to izvērtētu, citstarp nozīmīgs ir ar attiecīgajām tiesību normām aizsargātā tiesiskā labuma (interešu) svarīgums un pārkāpuma sabiedriskais nosodījums (Ģenerāladvokāta Damaso Ruisa-Harabo Kolomera 2005. gada 26. maija secinājumu lietā C-176/03 46. punkts). Protams, šie kritēriji neļauj precīzi noteikt (aprēķināt) pārkāpumam atbilstošu soda veidu vai apmēru, tie vairāk vērtējoši raksturo pārkāpumu salīdzinājumā ar citiem pārkāpumiem (Evaluation Study on the Implementation of Directive 2008/99/EC on the Protection of the Environment through Criminal Law by Member States. Brussels: 2014, p. 81). Soda samērīgumu ietekmē arī citi kritēriji, piemēram, pārkāpuma rezultātā iespējamais iegūtais labums (ekonomiskais izdevīgums), kā arī tas, vai sods nerada pārmērīgu apgrūtinājumu personai, kurai tas tiek piemērots.
Pārkāpuma izdarīšana nedrīkst būt ekonomiski izdevīga, ja salīdzina pārkāpuma rezultātā iegūto labumu un par pārkāpumu iespējamo sodu. Soda apmēra un pārkāpuma rezultātā iegūtā labuma attiecība, kā arī reālā iespēja, ka pārkāpums vispār tiks atklāts un sods piemērots, ir kritēriji, kas raksturo arī soda preventīvo (atturošo) iedarbību (Faure M. Effective, Proportional and Dissuasive Penalties in the Implementation of the Environmental Crime and Shipsource Pollution Directives: Questions and Challenges. European Energy and Environmental Law Review, 2010, p. 260).

 

-

Ņemot vērā Valsts kancelejas 2021.gada vadlīnijās sākotnējās ietekmes novērtēšanai un novērtējuma ziņojuma sagatavošanai vienotajā tiesību aktu izstrādes un saskaņošanas portālā noteiktajam, aicinām papildināt anotācijas 8.1.13. apakšpunktu, ietverot skaidru un saprotamu informāciju par projektā paredzēto personu datu apstrādi, norādot tiesisko pamatojumu personu datu apstrādei (tostarp arī spēkā esošu ārējo normatīvo aktu (-us) un tā normu (-as), no kā ir izsecināma nepieciešamība apstrādāt personu datus projektā paredzētajā veidā), kā arī sniedzot īsu un kodolīgu skaidrojumu par paredzēto personu datu apstrādi – kādu datu subjektu un kādu kategoriju datus paredz apstrādāt projekts, kādos konkrētos nolūkos.
 

-