Atzinums

Likuma mērķis konkretizējams atbilstoši projektā tieši regulētajiem jautājumiem, kā arī saskaņojams ar projekta pamatā esošās Regulas 2019/1148 mērķi.

1. Tieslietu ministrijas iepriekšējos atzinumos ir norādīti tie kritēriji, kādiem ir jāatbilst likuma mērķa formulējumam. Vienlaikus Tieslietu ministrijas 2023. gada 8. augusta atzinumā piemērveidā ir vispārīgi norādītas tās jomas un jautājumi, kurus projekts varētu skart. Ievērojot arī Regulas 2019/1148 mērķi, nepieciešams vien izvērtēt, kuri no minētajiem elementiem iekļaujami projekta mērķa saturā, un šie elementi konkretizējami atbilstoši projektā regulētajiem jautājumiem.

Piemēram, projektā ir paredzēti vairāki administratīvie pārkāpumi. Saprotams, ka šāda regulējuma mērķis ir atturēt personas no attiecīgo pārkāpumu izdarīšanas. Tas atbilst daļai no administratīvā soda mērķa elementiem (Administratīvās atbildības likuma 13. pants). Līdz ar to projektā šos mērķus (soda mērķa elementus) nav nepieciešams atkārtot.

Projekts, protams, ir vērsts uz to, lai nodrošinātu "sprāgstvielu prekursoru lietošanu atbilstoši normatīvajiem aktiem". Taču būtībā tas vairāk ir saistīts ar regulēšanu kā tādu un nebūtu izmantojams kā tiešais projekta mērķis. Jautājums ir par to, ko tādā veidā vēlas sasniegt (kādu problēmu atrisināt).

Projekts kaut kādā mērā varētu būt saistīts arīdzan ar pārvaldes kārtību un sabiedrisko kārtību. Taču projektā būtu jānorāda konkrētāki tā izpausmes aspekti.

2. Projekta mērķis ir saskaņojams ar Regulas 2019/1148 mērķi. Tā kā projekts ir saistīts ar šīs regulas īstenošanu, tad tā mērķi nevarētu būt pretrunā vai būtiski atšķirties no šīs regulas mērķiem (virsmērķiem). Regula 2019/1148 ir saistīta ar sabiedrības drošības apsvērumiem un nolūku novērst iespējas iegūt sprāgstvielu prekursorus.

3. Projektā norādītajam mērķim ir jābūt jēgpilnam. Likuma mērķim ir visai liela nozīme likuma piemērošanā (Krūmiņa V., Skujiņa V. Normatīvo aktu izstrādes rokasgrāmata. Rīga: Valsts kanceleja, 2002, 26. lpp.). Tas palīdz atklāt patieso regulējuma saturu, tostarp arī konkretizēt ar administratīvo pārkāpumu aizsargājamos tiesiskos labumus (intereses). Līdz ar to likuma mērķis formulējams tā, lai tas būtu praktiski pielietojams likuma piemērošanā.

-

Projektā nav iekļauts valsts inspekcijas iestādes pilnvaru regulējums, tostarp tiesības (pienākums) izdot administratīvu aktu noteiktos gadījumos. Projekta anotācijā nav informācijas, kā tiks nodrošināti nepieciešamie pārbaudes un kontroles pasākumi. Projekts papildināms ar nepieciešamo regulējumu vai arī projekta anotācijā argumentēti skaidrojama kontroles īstenošana.

1. Projekta 3. pantā paredzēts, ka valsts inspekcijas iestāde ir Valsts drošības dienests. Regulas 2019/1148 11. panta 2. punktā ir noteikts, ka katra dalībvalsts nodrošina, ka valsts inspekcijas iestādēm ir līdzekļi un izmeklēšanas pilnvaras, kas vajadzīgas, lai nodrošinātu pienācīgu to uzdevumu pārvaldību saskaņā ar šo regulu. No projekta un projekta anotācijas nav secināms, ka valsts inspekcijas iestādēm būtu nepieciešamās "izmeklēšanas pilnvaras" un kādas tās ir. Tas, ka Valsts drošības dienests ir viena no valsts drošības iestādēm, nenozīmē, ka arī projektā paredzētajos jautājumos būtu pieļaujams izmantot valsts drošības iestādēm raksturīgās pilnvaras.

2. Ja valsts inspekcijas iestāde ir tā iestāde, kas kontrolē un pārbauda noteiktu minētās regulas pantu piemērošanu, tad šiem kontroles pasākumiem jābūt efektīviem. Turklāt administratīvā atbildība (administratīvie pārkāpumi) ir nošķirami no kontroles pasākumiem. Salīdzinājumam, piemēram, Ķīmisko vielu likuma 5. pantā ir visai detalizēti regulētas uzraudzības un kontroles iestāžu tiesības. (Tas gan nenozīmē, ka minētais regulējums būtu nekritiski pārņemams, to iepriekš neizvērtējot atbilstoši projektā regulējamiem jautājumiem un pašreizējai tiesību sistēmai.)

Tāpat ne par visiem Regulā 2019/1148 noteikto pienākumu pārkāpumiem projektā ir paredzēta administratīvā atbildība (to arī nebūtu pieļaujams paredzēt visos gadījumos). Turklāt administratīvo pārkāpumu apjoms varētu vēl tikt samazināts. Viens no administratīvās kontroles pasākumiem varētu būt tiesiska pienākuma noteikšana, izdodot attiecīga satura administratīvo aktu. Projektā šādas tiesības valsts inspekcijas iestādei nav paredzētas un nav arī noteikti iespējamie tiesiskie pienākumi u. tml. (sk. Administratīvā procesa likuma 11. pantā ietverto likuma atrunas principu).
 

-

Projekts neizveido mērķtiecīgu, efektīvu un paredzamu apmācību un izpratnes veicināšanas pasākumu sistēmu. Nepieciešams konkrētāks regulējums, nevis vispārīga norāde uz Regulas 2019/1148 vienībām.

Projekta 5. pantā paredzēts, ka Valsts drošības dienests veic apmācību un organizē izpratnes veicināšanas pasākumus atbilstoši Regulas 2019/1148 10. panta 1. un 2. punktā noteiktajam. Minētās regulas vienības noteic, ka dalībvalstis nodrošina pienācīgus līdzekļus apmācībai un sniedz apmācību, lai panāktu, ka tiesībaizsardzības iestādes, pirmās palīdzības sniedzēji un muitas dienesti, pildot savus pienākumus, spēj atpazīt reglamentētu sprāgstvielu prekursorus un laikus un pienācīgi reaģēt uz aizdomīgu darbību. Tāpat dalībvalstis vismaz vienu reizi gadā organizē izpratnes veicināšanas pasākumus, kas pielāgoti katra atsevišķā sektora īpatnībām, kuros izmanto reglamentētus sprāgstvielu prekursorus. Projektā ietvertā norāde uz šīm regulas vienībām pati par sevi ir visai nelietderīga (varbūt vienīgi konkretizē, ka tas ir Valsts drošības dienesta pienākums). Iespējamie regulējamie jautājumi, it īpaši attiecībā uz ekonomikas dalībniekiem, varētu būt, piemēram, apmācību biežums, norādīti attiecīgie sektori (nozares) vai apmācību jautājumi.

Regulas 2019/1148 18. apsvērumā norādīts: "Lai uzlabotu šīs regulas piemērošanu, gan ekonomikas dalībniekiem, gan publiskajām iestādēm būtu jāparedz atbilstoša apmācība par šīs regulas noteiktajiem pienākumiem. Dalībvalstīs vajadzētu būt inspekcijas iestādēm, būtu regulāri jāorganizē izpratnes veicināšanas pasākumi, kas pielāgoti atsevišķu sektoru īpatnībām, un būtu jāuztur pastāvīgs dialogs ar ekonomikas dalībniekiem visos piegādes ķēdes līmeņos, tostarp ar tiem ekonomikas dalībniekiem, kas darbojas tiešsaistē." Piemēram, regulāri izpratnes veicināšanas pasākumi varētu nebūt vienmēr savienojami ar minimālo prasību "reizi gadā". Tāpat nav skaidrs, kā noritēs minētais "pastāvīgais dialogs ar ekonomikas dalībniekiem visos piegādes ķēdes līmeņos".
 

-

Nav pienācīgi izvērtēta projektā iekļauto administratīvo pārkāpumu atbilstība administratīvās atbildības nepieciešamības un pieļaujamības kritērijiem. Pieļautas atsevišķas neatbilstības pārkāpumu definēšanas prasībām. Atkārtoti izvērtējama projektā iekļauto administratīvo pārkāpumu nepieciešamība un pieļaujamība, papildināms soda veida un apmēra izvēles pamatojums, kā arī precizējamas pārkāpumu pazīmes. Projekta anotācijā iekļaujama informācija par iespējamām sankcijām tajos gadījumos, kad nav ievēroti citi Regulā 2019/1148 noteiktie pienākumi.

1. Projekta 6., 7. un 8. pantā ir ietverti vairāki administratīvie pārkāpumi, taču projekta anotācijā atrodams vien fragmentārs un visnotaļ vispārīgs administratīvās atbildības kritēriju izvērtējums. Iepriekšējos Tieslietu ministrijas atzinumos ir norādīti gan vērtējamie kritēriji, gan arī iekļauts to plašāks raksturojums un norādīti citi avoti, kur iespējams vairāk uzzināt par attiecīgo kritēriju saturu.

Līdz ar to par katru no projektā iekļautajiem administratīvajiem pārkāpumiem projekta anotācijā ietverams pilnvērtīgs, sistēmisks un viegli uztverams vismaz šādu administratīvās atbildības kritēriju izvērtējums: 1) administratīvā akta (procesa) prioritātes princips; 2) sabiedriskās kārtības mērķa sasniegšanas efektivitāte; 3) problēmsituācijas attiecināmība uz publiski tiesiskajām attiecībām; 4) problēmsituācijas bīstamība un kaitīgums; 5) aizliegums paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīgu neizpildīšanu. Nozīmīgs rādītājs ir arī problēmsituācijas aktualitāte, proti, vai attiecīgi pārkāpumi faktiski tiek izdarīti pietiekami bieži, lai par to būtu nepieciešams paredzēt administratīvo atbildību.

Nav izslēgta iespēja apvienot skaidrojumu par atsevišķiem kritērijiem, ja tie ir līdzīgi vairākiem pārkāpumiem (piemēram, mērķa sasniegšanas efektivitātes elementi, aizliegums paredzēt administratīvos sodus par administratīvā akta labprātīga neizpildīšanu un attiecināmība uz publiski tiesiskajām attiecībām saistībā ar vairākiem pārkāpumiem varētu būt līdzīgi vērtējama). Taču ir jābūt redzamam, ka šie kritēriji ir vērtēti par katru pārkāpumu, un vērtējumam kopumā jābūt viegli pārskatāmam.

2. Īpaša uzmanība pievēršama administratīvā procesa prioritātes principam. Projekta anotācijā vairākkārt norādīts apmēram šādi: attiecīgie pārkāpumi "vairs nav novēršami, turklāt minēto pārkāpumu bīstamība un sabiedriskais kaitīgums ir ievērojams, ņemot vērā sprāgstvielu prekursoru izmantošanu terorismā un citu smagu noziegumu izdarīšanā, kad ir apdraudēta sabiedrības drošība un veselība". Tomēr jāvērtē ne tikai katra atsevišķā pārkāpuma absolūta novēršamība, bet lielāka uzmanība jāpievērš administratīvās atbildības esības mērķim, proti, tiesiskās iekārtas aizsardzībai kopumā. Ja arī nav iespējams pilnībā novērst viena konkrēta pārkāpuma sekas, bet ir iespējams izveidot mehānismu, lai turpmāk šāda veida pārkāpumi vairs netiktu pieļauti, administratīvā soda esību nevar pamatot vien ar atsevišķa pārkāpuma nenovēršamību.

Piemēram, Regulas 2019/1148 7. pantā ir noteikti dažādi informēšanas pienākumi. Kā tas izriet no šīs regulas apsvērumiem, tad informēšanas pienākumu dažkārt var izpildīt, iekļaujot attiecīgu informāciju produkta svītrkodā vai iepakojumam piestiprinot etiķeti (9. un 10. apsvērums). Turklāt informēšana nereti attiecas uz Regulā 2019/1148 noteiktajiem pienākumiem, kas jāievēro tāpat, neatkarīgi no informēšanas esības. Līdz ar to ir apšaubāms, ka pilnīgi visos gadījumos pārkāpumi būtu principiāli nenovēršami un ar augstu bīstamības pakāpi.

3. Saistībā ar soda veida un apmēra izvēles pamatojumu projekta anotācijā pamatā ir norādītas citu likumu vienības, kur ir ietverti šķietami salīdzināmi pārkāpumi. Tomēr ne vienmēr ir saprotams, kur tieši izpaužas pārkāpumu salīdzināmība (kādas ir tās tiesiskās intereses, kuras aizsargā šie pārkāpumi) un vai tiešām sods būtu paredzams identisks vai līdzvērtīgs. Tostarp jautājumus rada naudas soda minimālās robežas, kuru nepieciešamība prasa īpašu pamatojumu, it īpaši, ja pārkāpumu izpausmes varētu būt daudzveidīgas.

4. Kā tas norādīts iepriekšējos Tieslietu ministrijas atzinumos, lai arī projektā ir ietverta atsauce uz Regulas 2019/1148 vienībām, pārkāpuma formulējumā jānorāda visas pārkāpuma pazīmes. Atsaucei uz regulu ir tikai informatīvs raksturs, pārkāpumam jābūt saprotamam arī tad, ja attiecīgo atsauci izņemtu. Projektā šī prasība nereti nav ievērota. Detalizētāk skaidrojums ir norādīts iebildumos pie attiecīgajām projekta vienībām.

Projekta 6. pantā ir izmantota izteiksme "nedarīt pieejamus". Izziņā norādīts, ka šis termins Regulā netiek skaidrots detalizētāk un varētu ietvert visplašāko darbību klāstu. Tomēr Regulas 2019/1148 3. panta 4. punktā ir skaidrots, ka ar terminu "darīšana par pieejamu" ir saprotama jebkura piegāde – par maksu vai bez maksas. Līdz ar to, skatoties kopsakarā ar izziņā ietverto skaidrojumu, rodas šaubas par projektā ietverto pārkāpumu patieso saturu. Projekta anotācijā pārkāpumu būtība (to pazīmes) arī pamatā netiek skaidrotas.

Vienlaikus izvērtējams saikļa "un" lietojums pārkāpumu definējumā. Saiklis "un" lietojams vien tad, ja nepieciešamas visas norādītās pazīmes, lai varētu piemērot atbildību par pārkāpumu. Piemēram, apšaubāms, ka projekta 6. panta otrajā daļā vienmēr vajag vienlaikus pārkāpt ierobežojumu neievest, turēt īpašumā un nelietot ierobežotus sprāgstvielu prekursorus. Līdzīgi izvērtējams arī 7. un 8. pants, tostarp atsauces uz regulas vienībām.

5. No projekta ir izslēgti atsevišķi pārkāpumi, tādā veidā reaģējot uz Tieslietu ministrijas izteiktajiem iepriekšējiem iebildumiem. Taču tas rada jautājumu, kādā veidā šajos gadījumos tiks nodrošināts Regulas 2019/1148 13. pantā ietvertais pienākums noteikt iedarbīgas, samērīgas un atturošas sankcijas. Protams, sankcijas nav tikai administratīvā atbildība un nereti administratīvā atbildība nemaz nav piemērotākais risinājums, taču projekts teksts un anotācija nerada priekšstatu, ka pastāvētu citi līdzekļi.
 

-

Precizējamas projekta 7. pantā ietvertā pārkāpuma pazīmes, ja šāda administratīvā atbildība tiks saglabāta.

Neskarot iepriekš izteikto iebildumu par administratīvās atbildības kritēriju izvērtējumu, projekta 7. pantā esošā pārkāpuma saturs nav saprotams, nelasot atsaucē norādītās regulas vienības ("par ekonomikas dalībnieku informēšanas pienākuma nepildīšanu" vai "par darbinieku informēšanas un instruēšanas pienākuma nepildīšanu"). Precizējams, kāda veida (satura) ir šie informēšanas vai instruēšanas pienākumi.
 

-

Precizējamas projekta 8. pantā ietvertā pārkāpuma pazīmes, ja šāda administratīvā atbildība tiks saglabāta.

1. Neskarot iepriekš izteikto iebildumu par administratīvās atbildības kritēriju izvērtējumu, projekta 8. pantā ietvertais administratīvais pārkāpums nesatur visas nepieciešamās pazīmes. Izteiksme "par ziņošanas pienākuma nepildīšanu" neļauj saprast, kāds tieši ziņošanas pienākums ir paredzēts. To var noskaidrot vienīgi Regulā 2019/1148, taču administratīvā pārkāpuma formulējumam pašam par sevi jāsatur visas nepieciešamās pārkāpuma pazīmes un jābūt pietiekami skaidram un paredzamam, neatkarīgi no atsauces uz regulu esības.

2. Jāievēro, ka Regulas 2019/1148 9. pantā noteiktais ziņošanas pienākums nav absolūts. Piemēram, ekonomikas dalībnieki ziņo vien par "būtiskiem reglamentētu sprāgstvielu prekursoru pazušanas gadījumiem un zādzībām 24 stundu laikā". Projektā nevajadzētu paplašināt vai citādi izmainīt pārkāpuma saturu. Līdz ar to projektā pārkāpums formulējams iespējami precīzi.

Tas, vai zādzība vai pazušanas gadījums ir "būtisks", ir atkarīgs no tā, vai daudzums ir neparasts, ņemot vērā visus konkrētā gadījuma apstākļus. Ja rodas šaubas par to, vai zādzība vai pazušanas gadījums ir būtisks, ekonomikas dalībniekiem, profesionāliem lietotājiem un plašas sabiedrības locekļiem ir pienākums sazināties ar dalībvalsts valsts kontaktpunktu (Pamatnostādnes par to, kā īstenot Regulu (ES) 2019/1148 par sprāgstvielu prekursoru tirdzniecību un lietošanu; V.5. iedaļa).
 

-

Aicinām precizēt projekta mērķi. Domājams, tas varētu būt līdzīgs projektā ietvertajam likuma mērķim.

Projekta mērķis ir vēlamais stāvoklis, kuru plānots sasniegt ar noteiktu rīcību. Tam jābūt vērstam uz problēmu izraisošo cēloņu mazināšanu vai likvidēšanu. Parasti mērķi formulējami kā pozitīvi atrisinātas problēmas (Vadlīnijas tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes novērtēšanai un novērtējuma ziņojuma sagatavošanai Vienotajā tiesību aktu izstrādes un saskaņošanas portālā. Rīga: Valsts kanceleja, 2021,  10. lpp.). Projekta saturs, tostarp administratīvās atbildības esība, nevar tikt uzskatīta par projekta mērķi. It īpaši sodīšana nevar būt pašmērķīga.
 

-

Projekta anotācijā kā juridiskas personas, kuras projekts varētu ietekmēt, norādīti "visi uzņēmumi", Valsts drošības dienests un Valsts policija. Uzņēmumi varētu būt lietoti kā neprecīzs komersantu apzīmējums. Taču Valsts drošības dienests un Valsts policija nav nedz juridiska persona, nedz arī sabiedrības grupa. Iestādes šajā projekta anotācijas sadaļā nav jānorāda.
 

-