Atzinums

Plānotā atteikšanās no termina “valsts finansētā studiju vieta”, to aizstājot ar formulējumu “no augstskolai pieejamajiem finanšu līdzekļiem finansētā studiju vieta” (47.¹ pantā), rada šādus riskus:
- tiek izpludināts tiešais valsts budžeta finansējuma raksturs;
- tiek radīta iespēja faktiski atteikties no valsts kā publisko tiesību subjekta pienākuma nodrošināt publiski finansētu augstāko izglītību.
Kā arī tas var nonākt pretrunā ar Satversmes 112. pantu (valsts pienākumu nodrošināt iespēju iegūt izglītību) un ANO Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām 13. panta 2. punkta c) apakšpunktu (augstākajai izglītībai jābūt vienādi pieejamai visiem atbilstoši spējām, pakāpeniski ieviešot bezmaksas augstāko izglītību).
Terminoloģijas maiņa bez skaidra finansējuma mehānisma nostiprināšanas likuma līmenī neatbilst tiesiskās noteiktības principam.

aizstāt pirmajā daļā vārdus “valsts finansētajā studiju vietā” ar vārdiem “no
augstskolai pieejamajiem finanšu līdzekļiem valsts finansētajā studiju vietā”;
 
aizstāt trešajā daļā vārdus “valsts finansētajā studiju vietā” ar vārdiem “no augstskolai
pieejamajiem finanšu līdzekļiem valsts finansētajā studiju vietā”.
 

Grozījumi Augstskolu likumā, izslēdzot līdzšinējo 51. pantu un atsakoties no mehānisma, kurā no valsts budžeta finansējamo studiju vietu skaitu nosaka izglītības un zinātnes ministrs pēc Augstākās izglītības padomes priekšlikuma, nepiedāvā citu tiesiski skaidru, normatīvi nostiprinātu mehānismu, kā turpmāk tiks izstrādāti priekšlikumi par valstij nepieciešamo speciālistu skaitu.
Likumprojektā:
1) nav noteikta institūcija, kura veic cilvēkkapitāla vajadzību analīzi valsts mērogā;
2) nav paredzēta metodoloģija, pēc kuras tiek prognozētas darba tirgus vajadzības;
3) nav noteikta procedūra, kā šie priekšlikumi tiek integrēti valsts budžeta plānošanas procesā.
Likumprojektā un arī tā anotācijā nav norādīta cita institūcija (piemēram, Cilvēkkapitāla attīstības padome vai tās apakšpadome), kura pārņemtu Augstākās izglītības padomes funkcijas un sistemātiski veidotu priekšlikumus par nepieciešamo speciālistu skaitu, vienlaikus nodrošinot nozares organizāciju, darba devēju un profesionālo asociāciju iesaisti cilvēkkapitāla attīstības plānošanā.
Ņemot vērā to, ka Augstākās izglītības padome tiek likvidēta vai transformēta, likumdevējam ir pienākums skaidri noteikt institucionālo pēctecību, nostiprināt atbildīgo institūciju likuma līmenī, noteikt tās kompetenci un pienākumu sagatavot priekšlikumus par valsts finansējamo speciālistu skaitu un paredzēt līdzdalības mehānismu sociālajiem partneriem un nozaru organizācijām.
Pretējā gadījumā rodas šādi juridiski riski: tiek pārkāpts tiesiskās noteiktības princips, tiek vājināta publisko līdzekļu plānošanas pārskatāmība, tiek mazināta valsts stratēģiskā loma cilvēkkapitāla attīstības plānošanā, tiek radīta fragmentēta pieeja speciālistu sagatavošanas politikai.

-

Likumprojekta piedāvātā 52. panta redakcija paredz, ka studiju vietu skaitu un to finansēšanas principus valsts dibinātā augstskolā nosaka augstskolas padome pēc rektora priekšlikuma, ņemot vērā senāta un studējošo pašpārvaldes atzinumu. Šāda pieeja būtiski maina līdzšinējo valsts budžeta finansēto studiju vietu plānošanas modeli un faktiski deleģē studiju vietu noteikšanu pašām augstskolām, vienlaikus saglabājot valsts finansējumu kā galveno resursu avotu.
Šāds regulējums rada vairākus tiesiskus jautājumus.
Pirmkārt, netiek skaidri definēts, kā šādā modelī tiek nodrošināta valsts stratēģiskā atbildība par cilvēkkapitāla attīstības plānošanu. Ja studiju vietu skaitu nosaka pati augstskola, bet valsts ar līguma palīdzību finansē noteikta skaita speciālistu sagatavošanu, ir nepieciešams precīzi noteikt, kā tiek nodrošināta atbilstība starp valsts ilgtermiņa attīstības prioritātēm, darba tirgus prognozēm un augstskolu autonomajiem lēmumiem. Pretējā gadījumā var rasties situācija, kurā valsts faktiski zaudē iespēju koordinēti ietekmēt speciālistu sagatavošanas struktūru, kas ir pretrunā ar publiskās pārvaldes efektivitātes un ilgtspējīgas attīstības principiem.
Otrkārt, likumprojekts nesniedz skaidru atbildi uz jautājumu, kā šādā modelī tiks plānots finansējuma kopapjoms gadskārtējā valsts budžetā un vidēja termiņa budžeta ietvarā. Ja studiju vietu skaits tiek noteikts institucionālā līmenī, bet budžeta apropriācijas tiek noteiktas centrāli, nepieciešams normatīvi nostiprināts mehānisms, kas nodrošina savstarpēju saskaņotību. Šāda mehānisma neesamība rada risku, ka budžeta plānošana kļūs mazāk prognozējama un mazāk pārskatāma, kas nav savienojams ar Satversmes 66. pantā nostiprināto budžeta plānošanas principu un labas pārvaldības prasībām.
Treškārt, pastāv vienlīdzības principa ievērošanas risks. Ja studiju vietu noteikšanas principi un finansēšanas pieejas netiek noteiktas vienoti likuma līmenī, bet tiek atstātas katras augstskolas padomes kompetencē, var veidoties būtiskas atšķirības starp valsts dibinātajām augstskolām, kuras nav objektīvi pamatotas ar nozares vajadzībām vai kvalitātes rādītājiem. Tas var radīt nevienlīdzīgu pieeju publiskajam finansējumam un potenciāli ietekmēt studējošo iespējas iegūt valsts atbalstītu izglītību.
Lai nodrošinātu tiesisko noteiktību un sistēmisku saskaņotību, 52. pantā būtu nepieciešams skaidri nostiprināt valsts kompetenci noteikt stratēģiskos ietvarus studiju vietu plānošanai, paredzēt metodoloģiskos principus un noteikt saikni ar cilvēkkapitāla attīstības plānošanas mehānismu. Augstskolu autonomija studiju vietu noteikšanā ir leģitīma, taču tai jābūt sabalansētai ar valsts konstitucionālo pienākumu nodrošināt koordinētu un ilgtspējīgu augstākās izglītības attīstību.

-

Likumprojekta anotācijā paredzēts, ka studiju nodrošināšanas finansējuma aprēķins tiks balstīts uz tā dēvēto “akadēmiskā personāla komplekta” pieeju, taču pats 78. pants šādu jēdzienu nedefinē un neparedz tā tiesisko ietvaru. Likumā nav noteikts, kas uzskatāms par akadēmiskā personāla “komplektu”, kādi ir tā kvantitatīvie un kvalitatīvie kritēriji, kā arī kā tas ietekmē finansējuma apmēra noteikšanu.
Šāda situācija rada būtisku tiesiskās noteiktības risku. Ja finansējuma aprēķina pamatā tiek izmantots jēdziens, kas nav normatīvi nostiprināts, tad finansēšanas modelis faktiski tiek balstīts uz ārpuslikuma elementiem, kas var tikt mainīti bez parlamentāras kontroles. Tas nav savienojams ar Satversmes 64. pantā nostiprināto likumdevēja kompetenci noteikt būtiskākos tiesiskā regulējuma elementus, jo īpaši gadījumos, kad tiek regulēta publisko finanšu sadale.

Turklāt 78. panta 5. daļa paredz, ka ar augstskolām tiek slēgti līgumi par noteikta skaita speciālistu (absolventu) sagatavošanu, savukārt anotācijā finansējuma aprēķins tiek saistīts ar akadēmiskā personāla “komplektu”. Šāda dualitāte rada iekšēju normatīvā regulējuma pretrunu – finansējuma saistība ar absolventu skaitu nav tieši savietojama ar finansējuma aprēķinu, kas balstīts personāla struktūrā, ja likumā nav skaidri noteikta šo elementu savstarpējā korelācija.

Papildus jānorāda, ka anotācijā ir minēts, ka pārejot uz jauno aprēķina kārtību, augstskolām netiks samazināts esošais finansējums un netiks noteikta prasība nodrošināt pilnu “komplektu” esošā finansējuma ietvaros. Šāda pieeja vēl vairāk pastiprina normatīvās skaidrības trūkumu, jo nav saprotams, vai “komplekts” ir obligāts, orientējošs vai tikai fiskālās modelēšanas instruments.
Ņemot vērā minēto, 78. pantā būtu nepieciešams vai nu tieši definēt akadēmiskā personāla “komplekta” jēdzienu un tā piemērošanas principus, vai arī atteikties no šīs koncepcijas kā finansējuma aprēķina pamatprincipa, aizstājot to ar skaidri noteiktiem un likumā nostiprinātiem kritērijiem.

Veidojot jaunu augstākās izglītības finansēšanas modeli 78. pantā, ir obligāti jānodrošina tā skaidra un nepārprotama saskaņotība ar Valsts aizsardzības dienesta likuma 32. pantu, kurš paredz, ka valsts augstskolas un koledžas to gadskārtējā valsts budžeta un vidēja termiņa budžeta ietvara likumā apstiprinātā finansējuma ietvaros finansē studijas personām, kuras brīvprātīgi pieteikušās valsts aizsardzības dienestam un pēc dienesta atvaļinātas rezervē, ja tās atbilst uzņemšanas prasībām.

Lai novērstu pretrunas, 78. pants būtu papildināms ar normu, kas skaidri paredz, ka finansējuma plānošanā un līgumu slēgšanā tiek nodrošināta atsevišķa kvota vai mehānisms Valsts aizsardzības dienesta likuma 32. pantā noteikto personu studiju finansēšanai, vai arī jāparedz atsevišķs budžeta instruments šo saistību izpildei.

-

Likumprojektā paredzētie pārejas noteikumi nosaka, ka augstskolas un koledžas nodrošina studijas tiem studējošajiem, kuri līdz 2026. gada 30. decembrim ir imatrikulēti valsts budžeta finansētajās studiju vietās, atbilstoši iepriekšējai likuma redakcijai un noslēgto studiju līgumu noteikumiem. Lai gan šāda norma formāli aizsargā jau imatrikulēto studējošo tiesisko paļāvību, pārejas regulējums kopumā ir nepilnīgs un rada vairākus tiesiskus riskus.
Pirmkārt, pārejas noteikumi attiecas tikai uz studiju vietu finansēšanas turpināšanu, taču tie nesniedz skaidrību par jaunā finansēšanas modeļa pakāpenisku ieviešanu, tostarp attiecībā uz budžeta plānošanas ciklu, līgumu slēgšanas kārtību ar augstskolām un finansējuma aprēķina metodoloģijas maiņu. 
Otrkārt, nav skaidri noregulēts doktorantu statuss, īpaši ņemot vērā atšķirīgo regulējumu attiecībā uz doktorantiem, kuri noslēguši darba līgumu. Tāpat nav detalizēti noregulēta stipendiju sistēmas pāreja no līdzšinējā valsts finansēto studiju vietu modeļa uz jauno sociālo stipendiju mehānismu. 
Treškārt, pārejas noteikumos nav paredzēts mehānisms gadījumiem, kad studējošais pārtrauc studijas un vēlāk tās atjauno, maina studiju programmu vai pāriet uz citu augstskolu. Nav skaidrs, vai šādos gadījumos tiek saglabāts līdzšinējais finansēšanas režīms vai tiek piemērots jaunais regulējums. 

-

Pārejas regulējums neparedz skaidru saikni ar valsts budžeta plānošanas procesu. Ja likums stājas spēkā 2026. gada 31. decembrī, bet budžeta apropriācijas tiek apstiprinātas agrāk, nepieciešams precīzi noteikt, kā tiks nodrošināta nepārtraukta finansējuma plūsma un kā tiks novērstas fiskālās neskaidrības pārejas gadā.

-

Anotācijā kā viens no centrālajiem risinājumiem tiek piedāvāta atteikšanās no budžeta vietu noteikšanas mehānisma un pāreja uz līgumu slēgšanu ar augstskolām par sagatavojamo speciālistu skaitu, īpaši tautsaimniecībai nozīmīgajās jomās. Tomēr anotācijā nav sniegts tiesiski skaidrs apraksts par to, kā tiks noteikts valstij nepieciešamo speciālistu skaits, kāda institūcija veiks darba tirgus un cilvēkkapitāla prognozēšanu, kā arī kā šie aprēķini tiks integrēti valsts budžeta plānošanas procesā. Netiek analizēts institucionālais mehānisms, kas aizstātu līdzšinējo budžeta vietu plānošanas modeli, un nav izvērtēts, kā tiks nodrošināta nozares organizāciju un sociālo partneru iesaiste. Šāds regulējuma apraksts neatbilst pilnvērtīgam ex-ante ietekmes izvērtējumam, jo netiek modelēti riski gadījumā, ja prognozes izrādās kļūdainas vai ja faktiskie absolventu rādītāji būtiski atšķiras no plānotajiem.

Anotācijā uzsvērts, ka finansēšana tiks pārorientēta no procesa uz rezultātu, proti, absolventu skaitu. Tomēr nav izvērtēta iespējamā negatīvā ietekme, ja kvantitatīvais rādītājs kļūst par dominējošo kritēriju. Pastāv risks, ka finansējuma saistīšana ar absolventu skaitu var radīt stimulu pazemināt akadēmiskās prasības vai mazināt studiju kvalitātes standartus, lai izpildītu līguma saistības. Tāpat anotācijā nav analizēts, vai absolventu skaits pats par sevi ir pietiekams kvalitātes indikators, jo īpaši pētniecības universitāšu gadījumā, kur nozīmīga loma ir zinātniskajai darbībai un akadēmiskās kapacitātes attīstībai.

Attiecībā uz akadēmiskā personāla “komplekta” koncepciju anotācijā tiek detalizēti aprakstīts, ka studiju bāzes finansējums tiks balstīts uz akadēmiskā personāla “komplekta” izmaksām, kas ietver gan atlīdzību, gan pieskaitāmās infrastruktūras un administratīvās izmaksas. Vienlaikus šis jēdziens nav definēts likuma tekstā, nav noteikts tā tiesiskais statuss, obligātais sastāvs, kā arī nav paredzēta tā pārskatīšanas un aktualizācijas kārtība. Līdz ar to finansējuma aprēķins tiek balstīts uz konceptu, kas normatīvi nav nostiprināts, kas rada tiesiskās noteiktības problēmu. Ja akadēmiskā personāla “komplekts” kalpo kā būtisks publisko finanšu sadales kritērijs, tā pamatelementiem jābūt nostiprinātiem likuma līmenī, nevis tikai anotācijā vai turpmākajos Ministru kabineta noteikumos.

Anotācijā vienlaikus tiek piedāvāts finansējuma modelis, kurā studiju bāzes finansējums ir saistīts ar akadēmiskā personāla kapacitāti, bet snieguma finansējums – ar absolventu skaitu. Šī dubultā pieeja nav pietiekami analītiski izvērtēta. Nav skaidrs, kā tiks sabalansēta kapacitātes finansēšana ar rezultātu finansēšanu un kā tiks novērstas situācijas, kurās finansējums par kapacitāti neatbilst faktiskajam absolventu skaitam vai otrādi. Šāda metodoloģiska neskaidrība var radīt būtisku nenoteiktību augstskolu finanšu plānošanā un ilgtermiņa personāla politikā.

Būtiska problēma ir arī fiskālās ietekmes izvērtējuma nepietiekamība. Anotācijā norādīts, ka likumprojekts pats par sevi nerada fiskālu ietekmi un var tikt īstenots esošā finansējuma ietvaros, vienlaikus atzīstot, ka bez papildu finansējuma optimālais rezultāts netiks sasniegts. Šāda argumentācija ir pretrunīga un nesniedz skaidru priekšstatu par reformas patiesajām budžeta sekām. Netiek modelēti iespējamie izmaksu pieauguma scenāriji, inflācijas ietekme uz akadēmiskā personāla “komplekta” izmaksām, kā arī netiek analizēta ietekme uz vidēja termiņa budžeta ietvaru.

Tāpat anotācijā paredzēts, ka finansējuma pārdales mehānisms tiks izstrādāts līdz 2028. gadam, lai līdz 2030. gadam būtu skaidri zināmi principi pārdalei. Tas nozīmē, ka jaunais finansēšanas modelis tiks ieviests bez pilnībā izstrādāta un normatīvi nostiprināta pārdales mehānisma. Šāda pieeja samazina regulējuma prognozējamību un neatbilst tiesiskās paļāvības principam, jo augstskolas pirmajā līgumu periodā darbosies bez skaidri definēta ilgtermiņa finanšu mehānisma.

-