Atzinums

1.. Speciāla likuma nepieciešamība nav pierādīta kā “ultima ratio” risinājums. Anotācijā nav pārliecinoši un pārbaudāmi pamatots, kāpēc Likumprojekta mērķus nav iespējams sasniegt ar mazāk ierobežojošiem un administratīvi vienkāršākiem instrumentiem (piemēram, deleģēšana/līdzdarbības līgumu, mērķdotāciju nosacījumu pilnveidi).
2. Speciālais likums ir pretrunā valdības deklarētajam birokrātijas mazināšanas mērķim, jo tas ievieš jaunu institucionālu slāni un pastāvīgu administratīvo aparātu bez pierādāmas pievienotās vērtības. Piedāvātais nodibinājuma modelis pēc būtības rada papildu pārvaldības struktūru (padome, direktors, atsevišķa institucionāla pārraudzība, paralēli deleģēšanas līgumi ar valsti un pašvaldību, atsevišķas atskaites un saskaņošanas procedūras), kas neizbēgami palielina administratīvo slogu un rada jaunas izmaksu pozīcijas (tostarp atlīdzību un administratīvo resursu uzturēšanu). Tā kā anotācijā nav sniegts kvantitatīvs administratīvā sloga un izmaksu pieauguma novērtējums un nav pierādīts, ka jaunā konstrukcija objektīvi uzlabos efektivitāti salīdzinājumā ar mazāk sarežģītiem risinājumiem, likumprojekts rada pamatotas šaubas par publisko līdzekļu racionālu izmantošanu un normatīvās intervences nepieciešamību. Rezultātā tiek institucionalizēta “papildu pārvalde”, nevis panākta pārvaldības vienkāršošana un efektivizācija, kas ir pretrunā labas pārvaldības un publisko resursu lietderīgas izmantošanas pamatprincipiem.
3. Īpašuma regulējums ir pārmērīgs un rada praktiskās izpildāmības un fiskālās ietekmes riskus. Bezatlīdzības patapinājums uz nodibinājuma pastāvēšanas laiku, aizliegums atsavināt/ieķīlāt/apgrūtināt un prasība uzturēt īpašumu brīvu no iespējamām zemesgrāmatas atzīmēm veido ilgstošu un būtisku Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojumu, kas nav pienācīgi pamatots ar skaidru riska sadales un kompensācijas mehānismu.
4. Pārvaldības modelis nenodrošina samērīgu ietekmi attiecībā pret Pašvaldības ieguldījumu un atbildības apjomu. Padomes sastāva un balsstiesību struktūra (viena balss no piecām) praksē var nostiprināt situāciju, kur Pašvaldības līdzdalība ir formāli nodrošināta, bet tās faktiskā ietekme uz stratēģiskiem lēmumiem ir ierobežota, nesamērīgi attiecībā pret Pašvaldības mantisko un budžeta risku slogu.
5. Finansējuma ietvars nav pietiekami skaidrs un prognozējams. Likumprojekta līmenī nav nostiprināts stabils daudzgadu finansēšanas mehānisms, nav definēta pienākumu un risku sadale finansējuma deficīta vai būtisku kapitālieguldījumu gadījumā, un nav noteikts skaidrs “pēdējās instances” atbildīgais subjekts, kas faktiski var pārlikt nenoteiktības risku uz Pašvaldību.
6. Atbildības un korekcijas mehānismi ir nepietiekami. Anotācijā paredzēts, ka pēcpārbaudes (ex-post) izvērtējums netiks veikts, kas vājina ieviestā modeļa pārskatīšanas, korekcijas un atbildības instrumentus, neraugoties uz Likumprojekta strukturālo ietekmi uz Pašvaldības mantu, finansēm un institucionālo pārvaldību.
7. Deleģējuma instruments tiek faktiski vājināts ar paralēlu institucionālu režīmu. Likumprojekta konstrukcija nepietiekami garantē, ka Pašvaldība saglabās reālu rīcībspēju autonomo funkciju īstenošanā kultūras jomā, un nerada pietiekami skaidru, pārbaudāmu atbildības saikni, tādējādi pastāv risks, ka Pašvaldība tiks nostādīta “mantas un finansējuma devēja” lomā ar ierobežotu ietekmi uz lēmumiem.
Pašvaldība uzsver, ka, neveicot pilnvērtīgu un pārbaudāmu faktisko apstākļu izvērtējumu, jebkādi šajā kontekstā izteikti apgalvojumi ir vērtējami kā pārsteidzīgi un nepietiekami pamatoti, jo tie nav balstīti uz objektīviem pierādījumiem un var radīt sabiedrībā maldinošu priekšstatu gan par notikumu faktiskajiem cēloņiem un institucionālo kontekstu, gan par Pašvaldības rīcību. Vienlaikus šāda nepietiekami pamatota publiska interpretācija var nesamērīgi ietekmēt Pašvaldības un ar to saistītās kapitālsabiedrības reputāciju, kā arī apgrūtināt konstruktīvu dialogu un profesionālu risinājumu izstrādi.

-

[1] Likumprojekta tiesiskais pamats. Vai speciāls likums ir nepieciešams?

1.1. Pašvaldība, izvērtējot Likumprojekta mērķi – nodrošināt Latgales vēstniecības GORS ilgtspējīgu pārvaldību un darbības nepārtrauktību, atzīst, ka mērķis pats par sevi ir leģitīms un atbalstāms. Tomēr izvēlētais tiesiskais instruments – atsevišķs speciāls likums, ar kuru tiek izveidots nodibinājums un vienlaikus ar likuma normām nostiprinot Pašvaldības īpašuma lietošanas kārtību, ir vērtējams pēc samērīguma un nepieciešamības kritērija, proti, vai šādu mērķi nevar sasniegt ar mazāk ierobežojošiem un administratīvi vienkāršākiem tiesiskajiem līdzekļiem.
1.2. Pašvaldības ieskatā Likumprojekta anotācijā nav pietiekami skaidri parādīta alternatīvu neefektivitāte, kas pamatotu tieši speciāla likuma nepieciešamību kā “ultima ratio” pasākumu. Speciāls likums kā “ultima ratio” regulējums ir pieļaujams tikai tad, ja ir pārliecinoši un dokumentēti pierādīts, ka Likumprojekta mērķi nav sasniedzami ar citiem, mazāk ierobežojošiem tiesiskiem instrumentiem, vai, ka to piemērošana konkrētajos apstākļos būtu objektīvi nepietiekama.
Pašvaldība norāda, ka Likumprojekta anotācijā vairākkārt tiek pamatots, ka alternatīvie risinājumi ir izvērtēti un prasību/izmaksu samērīgums pret ieguvumiem ir analizēts, atsaucoties uz Ministru kabineta 2026.gada 10.februāra sēdē izskatīto informatīvo ziņojumu “Par Latgales vēstniecības GORS darbības un pārvaldības pārrunu rezultātiem un izvērtētiem iespējamajiem risinājumiem”. Vienlaikus, neskatoties uz Pašvaldības atkārtoti paustajiem lūgumiem šo ziņojumu saņemt, Pašvaldībai kā SIA “Austrumlatvijas koncertzāle” dibinātājam un kapitāldaļu turētājam tas līdz šim nav izsniegts. Šāds apstāklis būtiski ierobežo Pašvaldības iespējas sniegt pilnvērtīgu, pēc būtības argumentētu atzinumu, jo anotācija faktiski balsta Likumprojekta izvēles (tostarp apgalvojumu, ka noteiktais risinājums ir “labākais kompromiss” un ka alternatīvas ir izvērtētas) uz dokumentu, kura saturu Pašvaldība nevar pārbaudīt. Un jo īpaši būtu uzsverama pārrunu neesamību pēc būtības ar procesā iesaistītajām ministrijām par piedāvātā risinājuma nepieciešamību, alternatīvām un paredzamajām sekām. Lai gan dokumentos un publiskajā komunikācijā tiek lietots jēdziens “pārrunu rezultāti”, Pašvaldības rīcībā esošā informācija un procesa gaita neliecina, ka Pašvaldība būtu savlaicīgi un saturiski iesaistīta strukturētā sarunu procesā, kurā vienlīdzīgi tiktu izvērtēti riski, fiskālā ietekme un institucionālās sekas, kā arī saskaņots turpmākais rīcības modelis. Šādos apstākļos dialogam ir bijusi pārsvarā formāla daba, kas neatbilst labas pārvaldības prasībai par reālu sadarbību un ieinteresēto pušu līdzdalību, jo īpaši situācijā, kad likumprojekts paredz būtisku ietekmi uz Pašvaldības mantu, finanšu rīcībspēju un autonomo funkciju īstenošanu.
Pašvaldības ieskatā šī situācija rada nopietnu procesuālu deficītu likumdošanas iniciatīvas kvalitātē un tiesiskās argumentācijas pierādīšanas aspektos. Ja anotācijā tiek apgalvots, ka ir veikts alternatīvu izvērtējums un samērīguma analīze, tad šīm tēzēm jābūt pārbaudāmām un pieejamām vismaz ieinteresētajām pusēm tādā apjomā, lai atzinuma sniegšana nebūtu formāla. Anotācijā pat uzskaitītie alternatīvie risinājumi (saglabāt esošo modeli; privāts pārvaldītājs/iestāde/deleģējuma pilnveide; valsts iesaiste sadarbībā; valsts pārņemšana bez piekrišanas; valsts līdzdalība kapitālsabiedrībā) paši par sevi vēl nenozīmē par veiktu izvērtējumu juridiskā nozīmē, ja nav atklāti kritēriji, dati, pieņēmumi un secinājumu loģika, uz kuru pamata izvēlēts tieši Likumprojekta regulējums.
Ja anotācijā norādītais salīdzinošais izvērtējums balstīts uz minēto informatīvo ziņojumu, kas ieinteresētajai pusei līdz šim nav izsniegts, tad tiesiskās skaidrības un caurskatāmības labad šī izvērtējuma būtiskākais saturs (kritēriji, pieņēmumi, riski, fiskālā ietekme un secinājumu loģika) ir iekļaujams pašā anotācijā, lai anotācija iegūtu pilnvērtīga pamatojuma dokumenta raksturu un gan Pašvaldībai, gan sabiedrībai būtu objektīvi pārbaudāms un pilnīgs priekšstats par alternatīvu izvērtējumu un izvēlētā risinājuma samērīgumu.
Tādēļ Pašvaldība uzsver, ka bez informatīvā ziņojuma (un tajā ietvertā salīdzinošā izvērtējuma) pieejamības Pašvaldībai un/vai sabiedrībai kopumā, nav iespējams objektīvi pārbaudīt, vai ir ievērots samērīguma princips un vai speciālais likums tiešām ir “ultima ratio” instruments, kas izvēlēts pēc mazāk ierobežojošu risinājumu pilnvērtīgas izslēgšanas. Šis trūkums ir īpaši būtisks tādēļ, ka Likumprojekts paredz ievērojamu Pašvaldības īpašuma pārvaldības maiņu un rīcības brīvības ierobežojumus uz nenoteiktu laiku, tas ir, uz nodibinājuma pastāvēšanas laiku. Līdz ar to Pašvaldība aicina, lai pirms Likumprojekta turpmākas virzības tiktu nodrošināta pilna informācija par izvērtējuma saturu, jo tikai šādā gadījumā Pašvaldība var pienācīgi īstenot savu institucionālo pienākumu aizstāvēt Pašvaldības intereses un sniegt tiesiski argumentētu atzinumu.
1.3. Cita starpā atzīmējams, ka Likumprojekts paredz, ka valsts uzdevumi nodibinājumam tiek deleģēti, savukārt Pašvaldība nodibinājumam deleģē savus uzdevumus (Likumprojekta 5.panta otrā un trešā daļa). Tas pats mērķis konceptuāli varētu tikt sasniegts arī ar deleģēšanas/līdzdarbības instrumentiem, neradot jaunu institucionālu struktūru un bez likuma līmenī fiksētiem mantiskiem ierobežojumiem. Tieši tādēļ Pašvaldība uzskata, ka Likumprojekta anotācijā būtu nepieciešams detalizēti izskaidrot, kāpēc šādas alternatīvas nav izvēlētas vai nav uzskatītas par pietiekamām.
1.4. Īpaši kritiski vērtējams, ka šāds speciāls regulējums faktiski tiek izmantots arī kā instruments, lai nostiprinātu plašu Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojumu attiecībā uz Pašvaldības īpašumu, kas pēc būtības paredz bezatlīdzības patapinājumu uz nodibinājuma pastāvēšanas laiku, aizliegums atsavināt/ieķīlāt, prasība nodrošināt īpašumu brīvu no apgrūtinājumiem u.c. (Likumprojekta 4.pants). Šādas sekas pēc būtības pārsniedz pārvaldības modeļa ieviešanu vien un prasa īpaši stingru samērīguma pamatojumu, tostarp alternatīvu izvērtējumu un fiskālās ietekmes analīzi. Pašvaldības ieskatā šāds pamatojums anotācijā šobrīd nav pietiekami izstrādāts.
Pašvaldība nevar arī piekrist anotācijā ietvertajam kategoriskajam apgalvojumam, ka Likumprojektā paredzētais risinājums nav pretrunā Satversmei, īpaši pamatojot to ar vispārīgu frāzi, ka “izveidotais darbības modelis ļauj pašvaldībai turpināt šobrīd īstenoto funkciju un uzdevumu izpildi nekustamajā īpašumā”. Šāda argumentācija pēc būtības ir deklaratīva, jo nav sniegts pārbaudāma samērīguma izvērtējuma saikne starp leģitīmo mērķi → piemērotību → nepieciešamību → samērīgums šaurākā nozīmē, kas nepieciešams kvalitatīvai normatīvā akta pamatošanai. Tāpat nav analizētas mazāk ierobežojošas alternatīvas, un nav atklāta riska un seku bilance, kas pierādītu, ka izvēlētais risinājums ir nepieciešams un minimāli ierobežojošs. Tāpēc šāds secinājums pēc būtības ir nepierādīts un vāji argumentēts, jo no apgalvojuma par funkciju turpināšanu neizriet (un anotācijā nav pamatots), ka ieviestie mantisko tiesību un rīcības brīvības ierobežojumi ir nepieciešami, samērīgi un tiesiski pamatoti. Citiem vārdiem, tiek piedāvāts secinājums bez pilnvērtīga pamatojuma saiknes.
Šāds regulējums ir ilgstošs un būtisks Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojums uz nenoteiktu laiku, kas skar Pašvaldības finanšu pārvaldības instrumentus, kā arī spēju elastīgi reaģēt uz mainīgiem apstākļiem publisko funkciju nodrošināšanai.
Anotācijā apgalvots, ka aizliegums ir “samērīgs un nepieciešams”, lai nerastos situācija, ka Pašvaldība nodibinājuma darbības laikā atsavina vai apgrūtina īpašumu. Šāds apgalvojums nav pietiekams pamatojums – tas ir pieņēmums, kas pats par sevi nevar kalpot par pamatu tik būtiskam ierobežojumam. Tiek pieņemts hipotētisks risks un tas pats risks tiek izmantots kā vienīgais pamats visstingrākajam ierobežojumam, neizskaidrojot, kāpēc risku nav iespējams novērst ar mazāk ierobežojošiem līdzekļiem (piemēram, deleģēšanas līgumu, mērķdotācijas nosacījumiem u. c.). Šāda izvērtējuma trūkums nozīmē, ka nav izpildīts sākotnējais ietekmes novērtējums attiecībā uz samērīgumu, jeb nav demonstrēta nepieciešamība un nav pierādīts, ka speciālais likums ir “ultima ratio” vienīgais instruments.
Turklāt anotācijā norādīts, ka īpašums “pilnībā ir pašvaldības īpašumā” un “uz to nav attiecināmas trešo personu tiesības”. Šāda norāde nav pietiekama un pati par sevi pat ir maldinoša kā samērīguma pamatojums. Pat ja konkrētā brīdī nepastāv trešo personu tiesības, Likumprojekts ievieš absolūtu aizliegumu nākotnē uz nenoteiktu laiku, neatkarīgi no nākotnes apstākļiem, Pašvaldības finanšu situācijas vai publisko funkciju izpildes objektīvās nepieciešamības. Likumprojekts tādējādi “iesaldē” Pašvaldības rīcības brīvību, neprasot un neparedzot mehānismus, kā šāds ierobežojums tiktu pārskatīts, aktualizēts vai samērīgi pielāgots.
Vēl būtiskāk, anotācijā ietvertā tēze, ka Pašvaldība “turpinās šobrīd īstenoto funkciju izpildi”, ignorē paša Likumprojekta institucionālo konstrukciju — būtiska daļa pārvaldības un lēmumu pieņemšanas tiek pārcelta nodibinājuma ietvarā (sk. atzinuma 2.punktu), kur pašai Pašvaldībai ir tikai viena pārstāvniecības vieta padomē, līdz ar to Pašvaldība faktiski nevar vienpersoniski nodrošināt, ka tās līdzšinējā kompetence un prioritātes tiks īstenotas tādā pašā apjomā un elastībā, kā līdz šim. Tādēļ apgalvojums, ka “modelis ļauj turpināt”, nevar tikt izmantots kā universāls attaisnojums ievērojamam mantiskajam ierobežojumam.
Līdz ar to Pašvaldība norāda, lai anotācijā pamatoti izdarītu secinājumu par atbilstību Satversmei un samērīgumu, anotācijai obligāti jāietver vismaz:
pilnvērtīgs alternatīvu izvērtējums (kāpēc deleģēšana/līdzdarbība/finansējuma mehānisms nav pietiekams),
fiskālās ietekmes un risku analīze (kredītsaistības, likviditāte, riska sadale),
skaidra cēloņsakarība, kā tieši īpašuma rīcības tiesību ierobežojums ir nepieciešams Likumprojekta mērķa sasniegšanai un kāpēc šis ir vismazāk ierobežojošais efektīvais risinājums.
Kamēr šādas analīzes nav, anotācijā ietvertā tēze “nav pretrunā Satversmei” ir vērtējama kā nepietiekami pierādīta un kā pamatojums, tas ir nepietiekams.
1.5. Atbilstoši Satversmes 64.pantam likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros. Satversmes 64.pants nostiprina likumdevēja pilnvarojumu un vienlaikus arī atbildību – likumdošanas tiesību īstenošana nozīmē pienākumu pieņemt tādu regulējumu, kas ir konstitucionāli pamatots, samērīgs un iztur tiesiskas valsts principu pārbaudi. Šādā kontekstā īpaši jāuzsver, ka gadījumos, kad Likumprojekts būtiski pārdala publisko varu kompetences, ietekmē Pašvaldības finanšu rīcībspēju un ierobežo rīcību ar Pašvaldības mantu, likumdevējam ir pienākums nevis aprobežoties ar deklaratīvu mērķu uzskaitījumu, bet pārliecinoši pierādīt izvēlētā instrumenta nepieciešamību un samērīgumu, tostarp izvērtējot mazāk ierobežojošus risinājumus un to efektivitāti.
Pašvaldība norāda, ka konstitucionālās kontroles mehānisms paredz, ja tiesību norma vēlāk tiek atzīta par neatbilstošu Satversmei, var rasties pienākums pārvērtēt ar likumu jaundibinātās tiesiskās attiecības, ievērojot tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības principus, kā arī iespējamās spēkā neesamības sekas. Tādēļ jau likumdošanas procesā likumdevējam ir pienākums īpaši rūpīgi izvērtēt, vai šis Likumprojekts nerada tādus tiesiskos un finanšu riskus, kas varētu novest pie būtiska Pašvaldības tiesību aizskāruma vai nesamērīgas publisko resursu pārdales. Likumdevējam ir jāspēj identificēt un dokumentēt būtiskus apstākļus, kas pamatotu izvēlētā regulējuma nepieciešamību un būtiskumu. Pašvaldības ieskatā konkrētā Likumprojekta pamatojumā šobrīd nav tādi pietiekami konstatējami īpaši apstākļi un pierādāma cēloņsakarība, kas attaisnotu tik plašu un uz nenoteiktu laiku vērstu Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojumu.
Visbeidzot, tiesiskā valstī likumdevējam ir pienākums apsvērt un pamatot, vai konkrētais regulējums ir efektīvs, piemērots un nepieciešams un vai tas ir samērīgs attiecībā pret sasniedzamo mērķi. Ja pastāv nopietnas šaubas par izvēlētā risinājuma taisnīgumu un samērīgumu, tad priekšroka dodama tādam regulējumam, kas sasniedz mērķi ar mazāku pamattiesisku un institucionālu risku, nevis tādam, kas rada ilgtermiņa tiesiskās drošības un taisnīguma konfliktu.
Tādējādi Pašvaldība ieskatā, speciāls likums kā “ultima ratio” instruments ir pieļaujams tikai tad, ja ir pārliecinoši pierādīts, ka Likumprojekta mērķi nav sasniedzami ar mazāk ierobežojošiem tiesiskajiem līdzekļiem un ka izvēlētais risinājums ir samērīgs gan pēc satura, gan pēc būtības. Izšķiroši nav vienīgi deklarētais politiskais mērķis, bet gan tas, vai Likumprojekts samērīgi ietekmē Pašvaldības funkciju īstenošanu, finanšu rīcībspēju un lēmējinstitūcijas iespējas efektīvi pārvaldīt tai piederošos resursus, kā arī vai tas ir atbilstošs ar Eiropas vietējo pašvaldību hartas principiem par vietējo varu pilnvaru pilnīgumu un deleģēto uzdevumu īstenošanas iespēju pielāgošanu vietējiem apstākļiem. Pašvaldība uzskata, ka attiecībā uz konkrēto Likumprojektu šāds samērīguma un alternatīvu izvērtējums nav pilnvērtīgi atspoguļots Likumprojekta pamatojumā. Tādēļ Pašvaldība nevar atzīt, ka speciāla likuma pieņemšana šajā situācijā ir objektīvi nepieciešama un tiesiski pamatota.

-

[4.] Finansējums un fiskālā ietekme. Vai finansējuma modelis ir pietiekami skaidrs un prognozējams?
4.1. Likumprojekts deklarē Latgales vēstniecības GORS darbības nepārtrauktību un ilgtspēju, vienlaikus paredzot, ka nodibinājuma finansējumu veidos valsts un pašvaldības dotācijas, nodibinājuma saimnieciskās darbības ieņēmumi un citi piesaistītie līdzekļi.
Tomēr likuma līmenī nav pietiekami skaidri nostiprināts stabils un prognozējams finansēšanas mehānisms, kas nodrošinātu šāda modeļa darbību vairākus budžeta gadus uz priekšu. Tāpat nav definēts pienākumu un risku sadalījums gadījumos, kad saimnieciskās darbības ieņēmumi nesasniedz plānoto līmeni vai kad rodas būtiski kapitālieguldījumu izdevumi (piemēram, inženierkomunikāciju avārijas, drošības prasību izpilde, būtiski remontdarbi, energoefektivitātes pasākumi u.tml.).
4.2. Pašvaldība uzsver, ka fiskālās ietekmes izvērtējumā nepietiek ar vispārīgu finansējuma avotu uzskaitījumu. Ja ar likumu tiek ieviests jauns institucionāls modelis un vienlaikus likuma līmenī tiek paredzēta Pašvaldības īpašuma lietošanas kārtība uz nenoteiktu laiku ar rīcības brīvības ierobežojumiem, tad likumdevējam ir pienākums nodrošināt, ka finansējuma ietvars ir ne tikai konceptuāli iespējams, bet arī praktiski izpildāms un budžeta plānošanā prognozējams. Pretējā gadījumā Likumprojekta mērķis par “nepārtrauktību” un “ilgtspēju” paliek deklaratīvs, bet Pašvaldībai tiek radīts reāls un nenoteikts budžeta risks.
4.3. Īpaši būtiski ir tas, ka Likumprojekts nenoregulē, kā rīkoties situācijā, ja nodibinājuma saimnieciskās darbības ieņēmumi un piešķirtās dotācijas nav pietiekamas ikdienas uzturēšanas izmaksu segšanai vai ja iestājas objektīvi nepieciešami, bet neplānoti izdevumi. Šādas situācijas nav reducējamas uz deleģēšanas līguma noregulējumu, jo tās ir sistēmiskas un tieši skar publiskās funkcijas nepārtrauktību. Ja Likumprojekts vienlaikus paredz īpašuma nodošanu patapinājumā un rīcības brīvības ierobežojumus, tad likumam pašam jāietver vismaz minimāli “drošības garanti” – deficīta segšanas kārtība, kapitālieguldījumu finansēšanas atbildība un mehānisms, kā obligāti tiek pārskatīts finansējuma modelis, ja pieņēmumi praksē neīstenojas.
4.4. Pašvaldība norāda arī uz tiesiskās konstrukcijas iekšējo nekonsekvenci attiecībā uz bezatlīdzības lietošanas režīma loģiku. Ja manta tiek nodota bezatlīdzības lietošanā, tad pēc vispārējā principa lietotājam ir pienākums nodrošināt mantas uzturēšanu un segt ar to saistītos izdevumus, savukārt Likumprojekts vienlaikus paredz uzturēšanas izdevumu segšanu no valsts un pašvaldības dotācijām un saimnieciskās darbības ieņēmumiem, neprecizējot, kuram subjektam iestājas “pēdējās instances” pienākums finansējuma iztrūkuma gadījumā (sk. Atzinuma 3.punktu).
Šāda nenoteiktība praktiski var novest pie situācijas, kur Pašvaldībai, lai nepieļautu infrastruktūras degradāciju un funkcijas pārtraukumu, faktiski jākompensē iztrūkums neatkarīgi no tās faktiskās ietekmes uz stratēģiskajiem lēmumiem nodibinājuma pārvaldībā.
4.5. Papildus Pašvaldība norāda, ka Pašvaldības rīcībā esošā informācija ļauj secināt, ka SIA “Austrumlatvijas koncertzāle” 2025.pārskata gada finanšu rezultāti pēc būtības neapstiprina premisu, ka līdzšinējais pārvaldības modelis būtu objektīvi nespējīgs nodrošināt darbības nepārtrauktību vai finanšu disciplīnu. Lai arī gala revidenta atzinums par gada pārskatu šobrīd vēl nav saņemts, šādas indikācijas pašas par sevi ir būtiskas likumdošanas nepieciešamības izvērtējumā. Ja faktiskie darbības un finanšu dati neliecina par sistēmisku nespēju, tad Likumprojekta virzītājiem ir īpaši stingrs pienākums pamatot, kāpēc tieši speciāls likums un institucionāla pārstrukturēšana ar ilgtermiņa mantisku režīmu ir nepieciešama, un kāda ir konkrēta pievienotā vērtība salīdzinājumā ar mazāk ierobežojošiem un administratīvi vienkāršākiem instrumentiem (deleģēšanas līguma pilnveide, mērķdotācijas, valsts līdzdalība līgumiskas sadarbības ietvarā).
 

-

[3.] Likumprojektā noteiktā īpašuma un mantiskās tiesības. Vai tas ir samērīgs Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojums?
3.1. Likumprojekts īpašuma jautājumu nostāda kā centrālo mehānismu jaunā pārvaldības modeļa īstenošanai, paredzot, ka Pašvaldība nodod nodibinājumam bez atlīdzības patapinājumā uz nodibinājuma pastāvēšanas laiku nekustamo īpašumu Pils ielā 4, Rēzeknē, kā arī ar to funkcionāli saistīto kustamo mantu un aprīkojumu.
Pašvaldība īpaši kritiski vērtē Likumprojekta 4.pantā paredzētos nosacījumus attiecībā uz likuma izpildei nepieciešamo nekustamo īpašumu. Šāds regulējums pēc būtības ne tikai reglamentē lietošanas kārtību, bet ar likuma spēku ievieš ilgstošu un būtisku Pašvaldības rīcības brīvības ierobežojumu attiecībā uz stratēģiski nozīmīgu Pašvaldības aktīvu. Šāds risinājums nevar tikt pamatots ar abstraktu mērķa deklarāciju vien, tam nepieciešama pārbaudāma cēloņsakarība starp izvēlēto ierobežojumu un sasniedzamo rezultātu, kā arī alternatīvu izvērtējumu.
3.2. Likumprojekts paredz, ka Pašvaldība nodod nodibinājumam bezatlīdzības patapinājumā nekustamo īpašumu un funkcionāli saistīto kustamo mantu uz nodibinājuma pastāvēšanas laiku. Šāds termiņš praktiski pielīdzināms saistībām uz nenoteikta laiku, jo nodibinājuma pastāvēšana nav saistīta ar objektīvi noteiktu termiņu vai skaidri definētiem izbeigšanās nosacījumiem. Tādējādi Pašvaldībai tiek atņemta iespēja elastīgi rīkoties ar stratēģisku aktīvu, kas ir tieši saistīts ar Pašvaldībai Pašvaldību likuma 4.panta pirmā daļas 5.punktā noteikto autonomo funkciju – sniegt iedzīvotājiem daudzveidīgu kultūras piedāvājumu un iespēju piedalīties kultūras dzīvē, sekmēt pašvaldības teritorijā esošā kultūras mantojuma saglabāšanu un sniegt atbalstu kultūras norisēm, nodrošināšanu. Jo tas Pašvaldībai rada risku, ka tā uz nenoteiktu laiku zaudē efektīvu iespēju rīkoties ar īpašumu kā ar finanšu un infrastruktūras politikas instrumentu, vienlaikus saglabājot ilgtermiņa atbildību iedzīvotāju priekšā par kultūras infrastruktūras pieejamību un attīstības virzieniem.
3.3. Likumprojekta 4.panta trešā daļa paredz, ka, kamēr īpašums nodots patapinājumā, Pašvaldība to nevar atsavināt, ieķīlāt vai citādi apgrūtināt. Pašvaldība uzsver, ka šāds aizliegums nav vērtējams kā ar likumu noteikts “drošības garants” –  tas ir Pašvaldības finanšu rīcībspējas ierobežojums, jo rīcības ar mantu instrumenti praktiski tiek izmantoti, lai pārvaldītu saistības, nodrošinātu finansējuma piesaisti, mazinātu likviditātes riskus vai kopumā reaģēt uz finanšu tirgus vai budžeta apstākļu izmaiņām. Likumprojekts, ieviešot absolūtu aizliegumu uz nenoteiktu termiņu, nav pamatots ar pārbaudāmu analīzi, kāpēc šo risku vadību nevar nodrošināt ar mazāk ierobežojošiem līdzekļiem.
Saskaņā ar Eiropas vietējo pašvaldību hartas 8.panta 3.punktu vietējās varas administratīvā pārraudzība tiek īstenota tādā veidā, lai nodrošinātu, ka kontrolējošās varas iejaukšanās ir samērīga ar tām interesēm, kuras paredzēts aizsargāt. Šajā pantā minētais samērīguma princips saprotams tā, ka pārraugošajai institūcijai, īstenojot savas pilnvaras, ir pienākums izvēlēties tādu iejaukšanās metodi, kas vietējo autonomiju skar vismazāk, vienlaikus sasniedzot leģitīmo mērķi. Pārraudzībai parasti jāaprobežojas ar tiesiskuma kontroli, nevis tikai lietderības vērtējumu, pat deleģēto uzdevumu gadījumā, kur uzraudzība var būt nozīmīgāka, tā nedrīkst novest pie tā, ka pašvaldībai tiek liegtas rīcības brīvības iespējas, kas tai paredzētas, īstenojot uzdevumus vietējiem apstākļiem piemērotā veidā. Pārraudzībai nedrīkst izvēlēties visierobežojošāko instrumentu, ja mērķis ir sasniedzams ar līdzekļiem, kas vietējo autonomiju skar mazāk.
3.4. Īpaši kritiski vērtējama Likumprojekta 4.panta ceturtā daļa, kas paredz, ka nekustamais īpašums “saglabājams brīvs no visiem apgrūtinājumiem un nastām” paredzot dzēst zemesgrāmatā ierakstītas saistību nodrošinājuma tiesības, prasības nodrošinājuma atzīmes, aizliegumus, kā arī citas ar trešo personu tiesībām saistītas atzīmes (t. sk. uz nomas līgumu pamata nostiprinātās tiesības). Šī norma rada jautājumus neatkarīgi no tā, vai konkrētajā brīdī attiecībā uz īpašumu nav fiksēti kādi apgrūtinājumi, jo tā nosaka absolūtu režīmu un paredz potenciālu pienākumu rīkoties arī nākotnē.
Pašvaldības ieskatā šī norma ir problemātiska vismaz divu iemeslu dēļ. Pirmkārt — juridiski tā ir iekšēji nekonsekventa un normatīvi nekorekta. Anotācijā vienlaikus tiek norādīts, ka šobrīd attiecībā uz nekustamo īpašumu nav konstatējami noteikti apgrūtinājumi, taču Likumprojekta redakcija satur imperatīvu uzstādījumu, ka tiek dzēsti visi iespējamie zemesgrāmatā ierakstītie apgrūtinājumi un atzīmes (parāda saistības, ķīlas tiesības, prasības nodrošinājuma atzīmes, maksātnespējas atzīmes, procesa virzītāju uzliktie aizliegumi, apgrūtinājumi, kas pieņemti kā nekustamā īpašuma iegūšanas nosacījumi, lietojuma tiesības, kā arī uz nomas līgumu pamata nostiprinātās tiesības). Šāda “visaptveroša dzēšanas” konstrukcija faktiski regulē hipotētisku situāciju, taču vienlaikus rada tiesisku pienākumu, kura saturs un izpildes brīdis nav skaidri definēts. Pat pieņemot, ka pastāvētu kādi apgrūtinājumi un atzīmes, no minētās normas nepārprotami neizriet, vai šis pienākums ir izpildāms kā priekšnoteikums patapinājuma līguma noslēgšanai, vai arī tas ir pastāvīgs uzturēšanas pienākums visā nodibinājuma darbības laikā. Papildus tam norma nerisina praktisko izpildi gadījumos, kad šādu ierakstu dzēšana nav Pašvaldības vienpusējas gribas jautājums, bet var būt atkarīga no trešo personu piekrišanas, spēkā esošu līgumu vai saistību izpildes, tiesvedības vai procesa virzītāju noteiktajiem ierobežojumiem. Līdz ar to Likumprojekts ar likuma spēku ieliek absolūtu prasību, bet neatbild uz būtiskāko – kādā procedūrā, kādos termiņos, uz kāda finansējuma pamata un ar kādu atbildības sadalījumu šis pienākums ir izpildāms, ja tā izpilde objektīvi nav vienīgi Pašvaldības kompetencē.
Otrkārt – faktiski un fiskāli prasība saglabāt īpašumu pilnībā brīvu no apgrūtinājumiem var radīt pienākumu veikt darbības, kas faktiski ietekmē Pašvaldības budžeta elastību, risku vadību, un finansējuma pārstrukturēšanas iespējas, īpaši ja nākotnē rastos nepieciešamība pārskatīt saistību struktūru publisko funkciju nodrošināšanai vai piesaistīt finansējumu. Pat ja anotācijā norādīts, ka šobrīd īpašumam nav apgrūtinājumu, likumprojekts nosaka absolūtu režīmu nākotnei, neparedzot pārskatīšanas vai izņēmuma mehānismus, kas būtu būtiski tiesiskās drošības un praktiskās izpildāmības nodrošināšanai.
3.5. Ņemot vērā, ka Likumprojekts paredz Pašvaldības īpašuma nodošanu bezatlīdzības patapinājumā uz ilgtermiņa (faktiski nenoteiktu) laiku, likuma līmenī būtu jānostiprina vismaz minimāls risku un pienākumu sadales mehānisms situācijām, kad nodibinājuma saimnieciskās darbības ieņēmumi un dotācijas nesedz uzturēšanas vai kapitālieguldījumu izmaksas. Šādas “finansējuma deficīta” situācijas nav tikai deleģēšanas līguma tehniska detaļa, bet sistēmisks pārvaldības risks, kura nenoregulēšana likumā faktiski pārliek nenoteiktības slogu uz Pašvaldību, vienlaikus ierobežojot tās rīcībspēju ar īpašumu un neparedzot efektīvus drošības rīkus nepārtrauktības nodrošināšanai. Pašvaldības ieskatā šāda kombinācija rada strukturālu risku, Pašvaldība uzņemas ilgtermiņa mantisko režīmu un fiskālo nenoteiktību, bet pārvaldības ietekme tiek pārcelta uz nodibinājuma pārvaldes institūcijām, kur Pašvaldībai ir mazākuma statuss. Rezultātā Pašvaldība var tikt nostādīta situācijā, kur tai jāfinansē sistēmas nepārtrauktība un jānes mantiskā riska slogs, bet tai nav pietiekamas institucionālas ietekmes efektīvi aizstāvēt savas leģitīmās intereses un noteikt izpildes prioritātes. Šāda “pasīva maksātāja” loma nav savienojama ar Pašvaldības autonomās funkcijas saturu un labas pārvaldības principu.
Turklāt jāņem vērā Publiskas personas finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanas likuma 5.panta 3.1 daļā nostiprinātais princips, ka tiesību subjekts, kuram manta nodota bezatlīdzības lietošanā, nodrošina šīs mantas uzturēšanu un sedz ar to saistītos izdevumus. Likumprojekta konstrukcija, vienlaikus paredzot bezatlīdzības patapinājumu un uzturēšanas izdevumu segšanu no valsts un pašvaldības dotācijām, rada tiesisku nekonsekvenci un neskaidru atbildības sadali, jo pēc formas tiek deklarēts bezatlīdzības lietošanas režīms, taču pēc satura tiek paredzēta pastāvīga publisko līdzekļu līdzdalība uzturēšanā, nepaskaidrojot, kuram subjektam iestājas pēdējās instances pienākums un kā rīkoties gadījumā, ja finansējums objektīvi izrādās nepietiekams.
No tā izriet šāds kritisks secinājums par Likumprojekta konstrukciju:
Normatīva nekonsekvence – bezatlīdzības lietošanas institūts tiek izmantots, bet tā pamata sekas (lietotājs sedz uzturēšanu) tiek pārceltas atpakaļ uz publisko finansējumu ar dotāciju mehānismu, nenostiprinot skaidru riska sadali;
Fiskālās atbildības un riska sadales neskaidrība – ja nodibinājumam pienākums ir segt uzturēšanu, bet praksē to sedz valsts/pašvaldība, tad Likumprojektā jābūt ļoti skaidram, kad un kādā apjomā dotācijas sedz uzturēšanu, un kas notiek, ja dotācijas/ieņēmumi nepietiek;
Formāli “bezatlīdzības” režīms ar materiālu līdzmaksājumu – ja publiska persona pastāvīgi kompensē lietotājam uzturēšanas izdevumus, tas pēc būtības kļūst par pastāvīgu finansēšanas modeli, kuru nevar atstāt bez skaidra tiesiskā pamata un kontroles mehānisma (attiecināmība, uzskaite, pārskatāmība), pretējā gadījumā tas ir pārskatatbildības un revīzijas risks.
3.6. Ņemot vērā minēto, Pašvaldība secina, ka 4.panta regulējums pašreizējā redakcijā nav pietiekami pamatots pēc nepieciešamības un ietekmes kritērijiem. Tas ievieš nenoteikta termiņa patapinājumu, absolūtus rīcības brīvības ierobežojumus un ļoti plašu “bez apgrūtinājumiem” stāvokļa interpretāciju, vienlaikus nenodrošinot detalizētu fiskālās ietekmes analīzi, riska sadalījumu un alternatīvu instrumentu izvērtējumu.
 

-

[2.] Likumprojektā noteiktais pārvaldības modelis. Vai “demokrātiska” pārvaldība praksē?
2.1. Lai arī Likumprojekta mērķis deklarē “demokrātisku pārvaldību”, Pašvaldība tomēr uzsver, ka demokrātiskums publisko institūciju pārvaldībā nav reducējams uz formālu pārstāvju iekļaušanu koleģiālā institūcijā. Tam jāizpaužas arī pārskatāmā atbildības saiknē, samērīgā ietekmē, uzraudzības mehānismos un reālā lēmumu pieņemšanas kapacitātē, īpaši tad, ja ar likumu tiek pārstrukturēta līdzšinējā pārvaldības sistēma un ar likumu noteiktā kārtībā tiek ierobežota Pašvaldības rīcības brīvība.
2.2. Likumprojekts paredz, ka nodibinājuma struktūru veido padome un valde jeb nodibinājuma direktors, turklāt direktoru paredzēts iecelt atklāta konkursa kārtībā uz pieciem gadiem ar iespēju termiņu pagarināt vienu reizi. Padomei piešķirta nodibinājuma un valdes pārraudzības un konsultatīvā funkcija, vienlaikus paredzot, ka tieši padome apstiprina un atceļ direktoru (Likumprojekta 6.pants).
2.3. Pirmkārt, Pašvaldība īpaši kritiski vērtē Likumprojekta 6.panta redakciju, kur pārvaldes institūcija tiek formulēta kā “valde jeb nodibinājuma direktors”, jo šāds “jeb” savienojums pēc būtības rada normatīvā regulējuma nenoteiktību un pieļauj vairākas savstarpēji atšķirīgas interpretācijas, par to, kura institūcija ir nodibinājuma pārvaldes institūcija Biedrību un nodibinājuma likuma 93.panta pirmās daļas izpratnē. Šo neskaidrību vēl vairāk pastiprina Likumprojekta 6.panta ceturtā daļa, kas noteic, ka nodibinājuma direktoru amatā apstiprina un no amata atceļ nodibinājuma padome.
Publisko tiesību regulējumā, kas skar publisko līdzekļu izlietojumu, deleģēto uzdevumu izpildi un Pašvaldības mantas pārvaldību, šāda terminoloģiska ambivalence nav pieļaujama, jo tai var būt tiešas sekas uz atbildības sadalījumu, pārstāvības tiesībām un lēmumu spēkā esību. Likumprojekta izstrādē būtiska nozīme ir precizitātes principam, kas prasa, lai tiesību normas būtu formulētas skaidri, nepārprotami un juridiski viennozīmīgi. Šī principa ievērošana nozīmē ne tikai atsevišķu vārdu izvēles precizitāti, bet arī terminoloģijas konsekvenci visā normatīvā akta tekstā, lai nerastos dažādas interpretācijas iespējas un tiktu nodrošināta tiesiskā noteiktība.
Šāds regulējums pēc būtības rada juridisko nenoteiktību. Jo minēto normu var interpretēt tā, ka “direktors” ir vienpersoniska valde (valdes loceklis), kas formāli saskan ar Biedrību un nodibinājumu likuma 93.panta pirmo daļu, saskaņā ar kuru nodibinājuma pārvaldes institūcija ir valde. Taču, otrkārt, tieši tā pati redakcija ļauj interpretēt, ka “direktors” ir atsevišķa amatpersona līdzās valdei (t.i., valde kā koleģiāla institūcija pastāv, bet direktors ir atsevišķs izpildorgāns), ko tieši pastiprina arī Likumprojekta 6.panta ceturtās daļas formulējums, ļaujot interpretēt direktoru kā atsevišķu amatpersonu, kuru ieceļ padome, bet kas nav “valde” Biedrību un nodibinājumu likuma 93.panta izpratnē. Tas savukārt,  jau pēc būtības nonāk zināmā pretrunā ar Biedrību un nodibinājumu likuma tvērumu, kurā nodibinājuma pārvaldes institūcija ir valde un citas institūcijas ir atvasinātas no statūtos paredzētā regulējuma. Ja valde netiek izveidota, tad Likumprojekts faktiski ievieš “direktora” institūtu kā valdes aizvietotāju, kas neatbilst Biedrību un nodibinājuma likumam, savukārt, ja valde tomēr pastāv paralēli, tad direktora iecelšanas/atcelšanas norma pēc būtības ievieš dubultu pārvaldes struktūru bez skaidri nodalīta kompetenču sadalījuma, kas atkal neatbilst tiesiskās noteiktības un pārvaldības skaidrības prasībām – bez skaidras piesaistes tiesību institūtam, ar kuru tradicionāli saistās nodibinājuma pārstāvības, atbildības un lēmumu pieņemšanas nosacījumi.
Šādas interpretācijas variācijas rada reālu tiesiskās drošības risku, ja pārvaldes institūcijas statuss nav nepārprotams, rodas tiešs risks, ka vēlāk var tikt apšaubīta lēmumu spēkā esība un pārstāvības tiesību apjoms, kas publiskas personas mantas un budžeta līdzekļu kontekstā ir īpaši nepieļaujami. Šādā regulējumā likumdevējam ir pienākums nodrošināt, lai institucionālā struktūra būtu ne tikai formāli izveidojama, bet arī tiesiski skaidra un konsekventa.
Ja Likumprojekta mērķis ir radīt “efektīvu, ilgtspējīgu un demokrātisku pārvaldību”, tad šis mērķis nav sasniedzams ar normu, kas jau pašā pamatkonstrukcijā rada neskaidrību par nodibinājuma pārvaldes institūcijas identitāti. Minimālais tiesiskās kvalitātes standarts šādā situācijā prasa likuma līmenī nepārprotami nostiprināt, ka nodibinājuma pārvaldes institūcija ir valde, kā arī skaidri noteikt, vai valde ir vienpersoniska vai koleģiāla, vienlaikus novēršot “jeb” konstrukciju, kas šobrīd atstāj neatļauti plašu vietu interpretācijām.
2.4. Otrkārt šāds nodibinājuma pārvaldības modelis kopumā pēc būtības veido sistēmu, kur lēmumu pieņemšanas “atslēga” ir padomei, jo tai ir izšķiroša ietekme uz izpildinstitūcijas (valdes/direktora) iecelšanu un atcelšanu, tātad arī uz institūcijas faktiskās vadības virzienu un atbildības īstenošanu.
Padomes sastāvā ir nodibinājuma dibinātāju pārstāvji – pa vienam pārstāvim no VARAM, Kultūras ministrijas, Rēzeknes valstspilsētas pašvaldības, valsts kapitālsabiedrības (kurai KM deleģējusi valsts uzdevumus), kā arī pašvaldības kapitālsabiedrības (kurai pašvaldība deleģējusi pašvaldības uzdevumus).
Pašvaldība norāda, ka Likumprojektā paredzētais princips “viens pārstāvis no katra dibinātāja” pēc formas rada līdzdalības un līdzsvara iespaidu, taču pēc būtības tas rada strukturālu nesamērīgumu un apšauba deklarētās “demokrātiskās pārvaldības” saturisko īstenojumu. Proti, Pašvaldības ieguldījums un uzņemtais mantiskais un fiskālais risks – tostarp īpašuma nodošana patapinājumā, infrastruktūras nodrošinājums, vēsturiskās saistības un budžeta ietekme – objektīvi nav salīdzināms ar vairāku citu dibinātāju faktiskās iesaistes apjomu, taču pārstāvniecības un balsstiesību ziņā Pašvaldība tiek nostādīta mazākuma pozīcijā, kur tai ir viena balss no piecām. Šāda konstrukcija pēc būtības nozīmē, ka institūcija, kas faktiski nes būtiskāko atbildības un resursu slogu, var tikt pakļauta lēmumiem, kuros tai nav iespējams nodrošināt efektīvu savu tiesisko un leģitīmo interešu aizsardzību.
Tādējādi likumprojektā deklarētais “demokrātiskums” riskē pārtapt par formālu pārstāvniecības modeli bez reālas ietekmes, kur Pašvaldības līdzdalība formāli ir paredzēta, taču tās faktiskā ietekme uz gala lēmumu pieņemšanu ir ierobežota. Šāds risinājums ir problemātisks ne tikai pārvaldības kvalitātes aspektā, bet arī samērīguma un institucionālās atbildības aspektā – ja Pašvaldībai ar likumu tiek uzlikti būtiski mantiskie ierobežojumi un ilgtermiņa saistību riski, tad tai ir jānodrošina arī samērīga ietekme uz stratēģiskiem lēmumiem, kas tieši skar šos riskus (īpašuma izmantošanu, attīstību, finanšu plūsmu un vietējās kultūrpolitikas prioritātes). Pretējā gadījumā tiek radīta situācija, kur Pašvaldība faktiski tiek padarīta par resursu devēju un risku nesēju, bet ne par pilnvērtīgu lēmuma pieņēmēju, kas neatbilst labas pārvaldības un demokrātiskas atbildības pamatloģikai.
No minētā izriet secinājums, ka piedāvātais pārvaldības modelis šobrīd ir “demokrātisks” galvenokārt deklaratīvā līmenī, bet praksē tas rada samērīguma un atbildības skaidrības risku.
2.5. Papildus minētajam Pašvaldība īpaši uzsver, ka Likumprojekts nevis vienkāršo pārvaldību, bet faktiski ievieš jaunu institucionālu pārvaldības slāni, kas nozīmē papildu administratīvo un finansiālo slogu, tostarp saistībā ar nodibinājuma pārvaldes orgānu uzturēšanu, pārraudzības procedūrām un  administrēšanu. Šāds risinājums ir grūti savienojams ar valdības deklarēto mērķi mazināt birokrātiju un administratīvo slogu publiskajā pārvaldē, jo netiek pierādīts, ka izvēlētais modelis ir efektīvāks, vienkāršāks vai izmaksu ziņā racionālāks par mazāk institucionāli sarežģītiem instrumentiem (piemēram, deleģēšanas/līdzdarbības līgumu un finansējuma mehānismiem). Tieši pretēji, šādā redakcijā Likumprojekts paredz papildu procesuālas prasības un jaunas izmaksu pozīcijas (tostarp atlīdzības un administratīvā aparāta uzturēšanu), kas var tiešā veidā ietekmēs Pašvaldības budžetu. Anotācijā nav sniegts ne izmaksu, ne administratīvā sloga pieauguma kvantitatīvs izvērtējums, ne arī pierādāma pievienotā vērtība salīdzinājumā ar alternatīvām. Līdz ar to pastāv pamatotas šaubas, ka izvēlētais modelis radīs papildu slogu budžetam (tostarp atlīdzībām un administratīvajiem resursiem), vienlaikus nepamatojot, kā tieši šis papildu slogs ir objektīvi nepieciešams Likumprojekta deklarētā mērķa – efektīvas un ilgtspējīgas pārvaldības sasniegšanai.


 

-

[5.] Citi apsvērumi.
5.1. Pašvaldība norāda, ka Likumprojekts pēc savas konstrukcijas ne tikai paredz jauna nodibinājuma izveidi, bet vienlaikus rada paralēlu institucionālu un deleģēšanas režīmu, kurā Pašvaldības līdzšinējā autonomo funkciju īstenošana kultūras jomā tiek pārlikta nodibinājuma formā, nemainot publiskās funkcijas saturu, bet būtiski mainot pārvaldības struktūru un lēmumu pieņemšanas kontroli.
Pašvaldība vērš uzmanību arī uz regulējuma praktisko nekonsekvenci, jo šobrīd starp Pašvaldību un SIA “Austrumlatvijas koncertzāle” ir spēkā deleģēšanas līgums, un deleģēto uzdevumu izpildei nepieciešamais finansējums ir jau paredzēts Pašvaldības apstiprinātajā budžetā. Likumprojekta ieviešana pēc būtības nozīmētu nepieciešamību pārtraukt vai būtiski pārskatīt esošo deleģēšanas līguma ietvaru, vienlaikus pārstrukturējot finansējuma piešķiršanas kārtību un tvērumu jaunā institucionālā modelī. Tas rada gan pārejas perioda nepārtrauktības risku, gan budžeta plānošanas un finanšu disciplīnas risku, jo jau iezīmētais pašvaldības finansējums būtu pakļauts atkārtotai pārplānošanai, nepastāvot pietiekami skaidram un prognozējamam mehānismam, kā tiks nodrošināta finansējuma plūsma un atbildības sadale pārejas posmā.
5.2. Likumprojekts paredz, ka valsts uzdevumi nodibinājumam tiks deleģēti ar Kultūras ministrijas slēgtu deleģēšanas līgumu, un paralēli tam Pašvaldība nodibinājumam deleģēs savus uzdevumus, izmantojot Pašvaldības kapitālsabiedrību kā faktisko uzdevumu izpildes resursu. Tādējādi pēc būtības tiek saglabāta deleģēšanas instrumenta loģika, tomēr tiek ieviests jauns starpposms (nodibinājums), kas rada jautājumu, vai šāda konstrukcija ir nepieciešama un vai tā nepārvērš deleģējuma instrumentu par mehānismu, kurā Pašvaldība faktiski kļūst par finansējuma un mantas devēju ar ierobežotu ietekmi uz prioritātēm.
Šajā kontekstā būtiski uzsvērt, ja Likumprojekts deklarē, ka Pašvaldība turpinās īstenot funkcijas, tad šis apgalvojums nav vērtējams tikai formāli. Izšķiroši ir tas, vai Pašvaldībai saglabājas reāla rīcībspēja, lai noteiktu Pašvaldības izvirzītās kultūrpolitikas īstenošanas prioritātes, pieņemtu ar budžetu saistītus lēmumus un pārvaldītu savu mantu tā, lai nodrošinātu sabiedrības vajadzībām atbilstošu pakalpojumu sniegšanu.
5.3. Likumprojekta izvēlētais modelis pēc būtības nozīmē pastiprinātu valsts iesaisti Pašvaldības autonomo funkciju īstenošanas infrastruktūras pārvaldībā. Pašvaldība uzsver, ka valsts iesaiste kultūrpolitikas mērķu sasniegšanā pati par sevi ir atbalstāma, tomēr tai jābūt īstenotai tā, lai vietējās autonomijas ierobežojums būtu minimāls un atbilstošs leģitīmam mērķim. Šis princips ir saskanīgs ar Eiropas vietējo pašvaldību hartā nostiprināto izpratni par to, ka iejaukšanās vietējā autonomijā nedrīkst pārsniegt nepieciešamo, un izvēlētajam risinājumam jābūt tādam, kas vietējo autonomiju skar vismazāk, vienlaikus sasniedzot mērķi.
5.4. Ņemot vērā Likumprojekta mērķi, kas ietver darbības nepārtrauktības nodrošināšanu, tomēr pārejas regulējums un ieviešanas plāns pašreizējā redakcijā nav pietiekami detalizēts, lai objektīvi garantētu vienmērīgu pāreju no esošā pārvaldības modeļa uz jauno institucionālo konstrukciju. Pašvaldības ieskatā, ja tiesību akts paredz fundamentālu pārvaldības struktūras maiņu, tad likumam vai vismaz anotācijai jāsniedz pārbaudāma un praktiski izpildāma pārejas shēma, kas nepārprotami atbild uz jautājumu: kas, kad un kādā secībā notiek, un kurš uzņemas atbildību pārejas periodā. Īpaši būtiski ir skaidri noregulēt, kā pārejas periodā tiek nodrošināta:
1) uzdevumu izpildes nepārtrauktība (kultūras piedāvājums, pasākumu cikls, līgumi ar māksliniekiem un sadarbības partneriem);
2) finanšu plūsmas nepārtrauktība (dotācijas, rēķini, norēķini, saistību apkalpošana);
3) infrastruktūras uzturēšana un drošība (apsaimniekošanas pienākumi, atbildība par avārijām, apdrošināšana u.tml.).
Pašvaldība uzsver, ka bez detalizēta un praktiski pārbaudāma pārejas regulējuma pastāv risks, ka Likumprojekts rada tieši pretēju efektu deklarētajam mērķim – īstenošanas posmā var iestāties pārvaldības fragmentācija, atbildības difūzija un finanšu plūsmas traucējumi, kas apdraud gan infrastruktūras uzturēšanu, gan sabiedrībai sniedzamo kultūras pakalpojumu nepārtrauktību.
5.5. Pašvaldība vērš uzmanību uz būtisku procesuālu problēmu Likumprojekta virzībā. Lai gan publiski pieejamajā Ministru kabineta protokollēmumā ir ietverts lūgums Saeimai atzīt Likumprojektu par steidzamu, no publiski pieejamā protokollēmuma satura, kā arī no Likumprojekta anotācijas nav nepārprotami identificējams un pēc būtības izsekojams steidzamības pamatojums Ministru kabineta 07.09.2021. noteikumu Nr.606 “Ministru kabineta kārtības rullis” 55.2.punkta izpratnē, proti – kādas konkrētas, valstij nelabvēlīgas sekas iestātos nekavējoties, ja Likumprojekts tiktu virzīts vispārējā kārtībā, un kāpēc šādas sekas nav novēršamas ar parasto normatīvā procesa gaitu. Anotācijā izmantotie vispārīgie argumenti par sabiedrības interesēm, informatīvo telpu vai drošības aspektiem paši par sevi nevar aizstāt steidzamības pamatojumu, jo “kārtības ruļļa” izpratnē steidzamība prasa konkrētu, pārbaudāmu cēloņsakarību starp atlikšanu un tieši identificējamu nelabvēlīgu seku iestāšanos, nevis vispārīgu politikas mērķu deklarāciju.
Pašvaldības ieskatā kultūras infrastruktūras pārvaldības modeļa maiņa pēc savas būtības ir ilgtermiņa strukturāls risinājums, kura kvalitāte tieši ir atkarīga no pilnvērtīgas juridiskās un fiskālās analīzes un ieinteresēto pušu līdzdalības; līdz ar to steidzamības režīma piemērošana bez skaidri dokumentēta pamatojuma samazina normatīvā procesa caurskatāmību un nepamatoti ierobežo iespēju sniegt saturiski pilnvērtīgu atzinumu par regulējumu, kam ir būtiskas mantiskas un institucionālas sekas Pašvaldībai.
Līdztekus steidzamības pamatojuma nepietiekamībai Pašvaldība uzsver arī Likumprojekta kvalitātes apsvērumus, kas šādā regulējumā ir ar izšķirošu ietekmi. Likumprojekts paredz būtiskas un ilgstošas institucionālas un mantiskas sekas – jauna pārvaldības modeļa, sistēmas izveidi, deleģēšanas konstrukciju, kā arī Pašvaldības īpašuma nodošanu bezatlīdzības lietošanā uz nenoteiktu laiku, vienlaikus ierobežojot Pašvaldības rīcības brīvību ar šo īpašumu. Šādas sekas pēc sava rakstura prasa paaugstinātu normatīvā akta kvalitātes standartu – skaidru tiesisko konstrukciju, nepārprotamu kompetenču sadali, fiskālās ietekmes un risku izvērtējumu, kā arī praktiski izpildāmu pārejas regulējumu.
Pašvaldība norāda, ka steidzamības režīmā virzīts normatīvais regulējums, kas pēc būtības ir strukturāla reforma, rada pamatotu risku, ka netiek pienācīgi izvērtētas alternatīvas, netiek līdz galam izstrādāti “drošības garanti”, kā arī netiek nodrošināta pietiekama tiesiskā noteiktība. Tas savukārt palielina iespējamību, ka pēc likuma pieņemšanas būs nepieciešami steidzami labojumi vai papildu normatīvi akti, lai novērstu sistēmiskas nepilnības, kas ir pretēji paša Likumprojekta deklarētajam mērķim – nodrošināt ilgtspējīgu un efektīvu pārvaldību.
Īpaši būtiski Pašvaldības ieskatā ir tas, ka šāda likuma kvalitāte nav vērtējama tikai abstrakti. Jebkura nepilnība kompetenču sadalījumā, finansējuma ietvarā vai mantas pārvaldība tieši pārvēršas publisko resursu riskā un potenciālā strīdā par atbildību. Tādēļ normatīvā procesa kvalitāte šeit nav formalitāte, bet priekšnoteikums tiesiskai drošībai un sabiedrības uzticībai. Likumdevējam un atbildīgajai ministrijai šādos gadījumos ir pienākums nodrošināt pilnvērtīgu pamatojumu, pārbaudāmu alternatīvu izvērtējumu un pietiekamu laiku ieinteresēto pušu līdzdalībai, lai pieņemtais risinājums būtu stabils, izpildāms un ilgtspējīgs.
Papildus kritiski ir uzsvērt, ka šādā situācijā īpaša nozīme ir labas pārvaldības principam, kas prasa, lai publiskās varas rīcība būtu caurskatāma, atbildīga, uz pierādījumiem balstīta un paredzama, kā arī, lai lēmumu pieņemšanas process nodrošinātu ieinteresēto pušu reālu līdzdalību. Pašvaldība norāda, ka, ņemot vērā likumprojekta saturu un tā būtisko ietekmi uz Pašvaldības mantu, finanšu rīcībspēju un autonomo funkciju īstenošanu, atbildīgajai ministrijai objektīvi bija paredzams turpmākais rīcības virziens un normatīvā risinājuma izvēle, tomēr Pašvaldība netika savlaicīgi un pilnvērtīgi iesaistīta pārrunās par šādas likumdošanas iniciatīvas nepieciešamību, alternatīvām un paredzamajām sekām.
Likumprojekta virzīšana paātrinātā režīmā, vienlaikus nepiedāvājot pārbaudāmu steidzamības pamatojumu un neietverot pietiekami detalizētu alternatīvu izvērtējumu, fiskālās ietekmes analīzi un pārejas mehānismu, neatbilst labas pārvaldības minimumam šāda mēroga strukturālai reformai. Jo īpaši, ja ar likumu tiek paredzēti ilgtermiņa ierobežojumi Pašvaldības rīcībai ar mantu un tiek pārdalīta lēmumu pieņemšanas kompetence. Labas pārvaldības princips prasa, lai izvēlētais risinājums būtu ne tikai politiski deklarēts, bet arī juridiski un finanšu ziņā pierādāmi pamatots, nodrošinot skaidru atbildības sasaisti, risku sadali un publisko līdzekļu lietderīgu izmantošanu, kā arī pilnvērtīgu Pašvaldības līdzdalību risinājuma izstrādē.
5.6. Anotācijā un komunikācijā tiek lietots jēdziens “pārrunu rezultāti”, tomēr Pašvaldības pieredze liecina, ka līdzšinējā informācijas apmaiņa pēc būtības nav nodrošinājusi pilnvērtīgas pārrunas par modeļa alternatīvām, riskiem un fiskālo ietekmi. Pašvaldība ir lūgusi konkrētus datus un ietekmes izvērtējumus, taču šāda informācija līdz šim nav sniegta tādā apjomā un struktūrā, kas ļautu Pašvaldībai kā tieši skartajai pusei veikt līdzvērtīgu, atbildīgu un salīdzināmu izvērtējumu. Šāda asimetrija pēc būtības mazina normatīvā procesa kvalitāti un neatbilst labas pārvaldības prasībai par uz pierādījumiem balstītu lēmumu sagatavošanu.
Anotācijā norādīts, ka alternatīvie risinājumi un pārrunu rezultāti atspoguļoti Ministru kabineta 2026.gada 10.februāra sēdē izskatītajā informatīvajā ziņojumā. Tomēr, kā norādīts arī iepriekš Pašvaldībai šis dokuments nav nodrošināts, lai gan atkārtoti norādāms, ka Pašvaldība ir ieinteresētā puse kā kapitālsabiedrības dibinātājs un kapitāldaļu turētājs, kā arī kā nekustamā īpašuma īpašnieks, kura rīcības brīvība ar Likumprojektu tiek būtiski ietekmēta. Līdz ar to Pašvaldība nevar pārbaudīt, kādi kritēriji un pieņēmumi izmantoti alternatīvu salīdzinājumā, un vai ir veikts pilnvērtīgs ietekmes novērtējums par piedāvātā modeļa fiskālajām un mantiskajām sekām. Šāds informācijas trūkums objektīvi ierobežo atzinuma sniegšanu pēc būtības un vienlaikus negatīvi ietekmē Likumdošanas procesa kvalitāti, jo ieinteresētajām pusēm netiek nodrošināta iespēja pilnvērtīgi izvērtēt Likumprojekta pamatojumu, alternatīvas un paredzamās sekas, kas ir priekšnoteikums tiesiskai, caurskatāmai un uz pierādījumiem balstītai tiesību normas pieņemšanai.
5.8. Pašvaldība aicina visā procesā konsekventi ievērot juridiski precīzu terminoloģiju attiecībā uz īpašuma pārņemšanu/atsavināšanu un valsts iesaistes formu. Šādu priekšlikumu raksturošanai ir nozīme ne tikai juridiskajā, bet arī reputācijas un sabiedriskās uzticēšanās aspektā. Ja publiskajā telpā tiek lietoti apzīmējumi, kas var radīt atšķirīgu priekšstatu par procesa brīvprātīgumu vai tiesisko pamatu, tas negatīvi ietekmē procesa kvalitāti un sabiedrības uztveri par institūciju sadarbību.
5.9. Pašvaldība abstrahējas no publiskajā telpā izskanējušajiem emocionālajiem vērtējumiem un interpretācijām par GORS pasākumu satura nepilnībām. Vienlaikus Pašvaldība nevar ignorēt, ka publiskajā telpā atkārtoti tiek akcentētas tieši tās pašas satura nepilnības, kuras identificējamas arī normatīvā procesa dokumentos. Šie publiskie signāli apliecina, ka Likumprojekta pamatojuma un regulējuma kvalitātei jābūt īpaši augstai un pārbaudāmai, lai samazinātu šaubu un spekulāciju ietvaru. Tādēļ Pašvaldība uzskata par nepieciešamu Likumprojekta anotācijā un normās precīzāk nostiprināt mehānismus, kas nodrošina caurskatāmību, prognozējamību un atbildības sadalījumu, tādējādi uzlabojot gan regulējuma kvalitāti, gan sabiedrības uzticēšanos.
5.10. Pašvaldība uzsver, ka alternatīvu izvērtēšana (tostarp privātā pārvaldītāja modeļa izsvēršana) pati par sevi nav uzskatāma par konkrēta risinājuma virzīšanu. Pašvaldības pienākums ir izvērtēt iespējamos risinājumus, lai nodrošinātu finansiālu ilgtspēju un kultūras pakalpojuma nepārtrauktību, tostarp, ņemot vērā tiesiskās paļāvības un publisko tiesību principus, Pašvaldību autonomiju un institucionālo kompetenci, Pašvaldības izveidotās kapitālsabiedrības darbības, tās vispārējo stratēģisko mērķu, un tiešās līdzdalības kapitālsabiedrībā pārvērtēšana ir Pašvaldības kā kapitāldaļu turētājas ekskluzīvā kompetencē, kas tieši izriet no normatīvajā regulējuma. Tāpēc publiskajā telpā izskanējušais priekšstats, ka Pašvaldība būtu “lēmusi par nodošanu privātajam”, neatspoguļo pašu izvērtēšanas procesu pēc būtības. Pašvaldība norāda, ka noteiktās darba grupas definētā uzdevuma tvērumā, proti – sagatavot Pašvaldības iekšējo izvērtējumu un sniegt priekšlikumus par turpmāko rīcību Pašvaldības sabiedrības ar ierobežotu atbildību SIA “Austrumlatvijas koncertzāle” darbības nodrošināšanā, izvērtējot šādus trīs virzienus:
1) koncertzāles ēkas un deleģējumā noteikto funkciju nodošanu privātajam uzņēmumam;
2) Pašvaldības tiešā pakļautībā esošas iestādes izveidošanu;
3) esošā deleģējuma līguma un infrastruktūras pārvaldības mehānisma pilnveidošanu.
Darba grupas uzdevums bija rast iekšēju, tiesiski līdzsvarotu un finansiāli pamatotu rīcības modeli Pašvaldības ietvaros, izvērtējot vienu no virzieniem, vienlaikus saglabājot kultūras pieejamību un deleģētās funkcijas izpildi. Pašvaldība uzsver, ka lēmums par Latgales vēstniecības GORS nodošanu privātam uzņēmumam nav ticis pieņemts, un šāda risinājuma iespējamība tika vērtēta vienīgi alternatīvu izvērtēšanas ietvarā. Līdz ar to jebkādi publiskajā telpā izteikti pieņēmumi par “nodošanas lēmumu” nevar tikt izmantoti kā faktiskais pamats vai argumentācija Likumprojekta steidzamai virzībai. Vēl jo vairāk – hipotētiska risinājuma piesaukšana vai sabiedriskās diskusijas polarizācija pati par sevi nav pietiekams un pieļaujams pamats speciāla likuma pieņemšanai, jo normatīvajam regulējumam jābalstās objektīvā problēmas definīcijā, pārbaudāmos datos un alternatīvu salīdzinošā izvērtējumā, nevis deklaratīvās vai retoriskās konstrukcijās.
5.11. Ja Likumprojekta virzība tiek pamatota ar mērķi mazināt Pašvaldības finanšu sloga ietekmi uz GORS darbību, tad Likumprojekta (vai vismaz anotācijas) līmenī ir jānodrošina minimālais finansējuma stabilitātes ietvars – valsts un pašvaldības līdzdalības principu skaidrība, daudzgadu plānošanas mehānisms, kā arī pārskatāmi kritēriji finansējuma pārskatīšanai un deficīta situāciju risināšanai. Bez šāda ietvara deklarētais mērķis par “nepārtrauktību” un “ilgtspēju” netiek pietiekami pamatots ar praktiski izpildāmiem instrumentiem.
5.12. Pašvaldība īpaši atzīmē, ka likumprojekts pēc savas būtības veido regulējumu, kas attiecas uz vienu konkrētu kultūras infrastruktūras objektu – Latgales vēstniecību GORS, un ievieš tai individuāli pielāgotu institucionālu un mantisku režīmu. Šāda pieeja ir principiāli problemātiska no labas likumdošanas un tiesiskās noteiktības viedokļa, jo tā rada jautājumu par vispārīguma principu likumdošanā. Ja valsts uzskata par nepieciešamu jaunu pārvaldības modeli reģionālām/nacionālām koncertzālēm, tad tiesiski loģiskāks būtu vispārējs, skaidri definēts regulējums, kas vienlīdzīgi piemērojams salīdzināmām situācijām un paredz objektīvus kritērijus, nevis īpašs likums vienam konkrētam gadījumam. Šāds selektīvs, uz vienu objektu vērsts regulējums rada vairākus sistēmiskus riskus.
Pirmkārt, ja ar likumu tiek ieviests jauns pārvaldības modelis, kas tiek pasniegts kā nepieciešams “ilgtspējai”, “nepārtrauktībai” un “demokrātiskai pārvaldībai”, tad nav skaidrs, kāpēc šis modelis netiek strukturēts kā vispārējs risinājums arī citām līdzīgas funkcijas un nozīmes koncertzālēm Latvijā. Ja kritēriji nav formulēti vispārīgā regulējumā, rodas iespaids, ka instrumenta izvēli nosaka nevis objektīva sistēmiska nepieciešamība, bet gan konkrēta situācija un politiska rīcībizvēle attiecībā uz vienu subjektu.
Otrkārt, šāds speciāls likums vienam objektam rada jautājumu, kādā kārtībā un pēc kādiem kritērijiem nākotnē līdzīgs regulējums var tikt piemērots citām pašvaldībām vai citiem objektiem. Ja kritēriji nav noteikti, pašvaldībām nav iespējams paredzēt, kad un kā valsts var izvēlēties līdzīgu “īpašu” regulējumu, kas ietekmē pašvaldības īpašumu un kompetences. Tas mazina tiesisko drošību un padara publiskās pārvaldes rīcību mazāk prognozējamu.
Un treškārt, jo vairāk regulējums ir individuāls un jo intensīvāk tas ietekmē pašvaldības mantu un finanšu rīcībspēju, jo stingrāks ir pienākums pierādīt, ka pastāv objektīvi, ārkārtēji vai kritiski apstākļi, kuru dēļ vispārējie instrumenti nav pietiekami. Pašvaldības ieskatā šobrīd nav konstatēti tādi faktiski apstākļi, kas objektīvi pamatotu speciāla likuma pieņemšanu tieši par Pašvaldības kultūras infrastruktūras objektu – Latgales vēstniecību GORS, turklāt tā virzību steidzamā kārtībā. Gluži pretēji – līdzšinējā institucionālā struktūra (deleģējums un kapitālsabiedrības pārvaldības mehānismi) ir pilnveidojama un ļauj sasniegt kultūrpolitikas mērķus ar mazāk invazīvu risinājumu.
Tādēļ Pašvaldība uzskata, ka, ja valsts patiesi saskata sistēmisku vajadzību mainīt reģionālo koncertzāļu pārvaldības modeli, šāda risinājuma izstrādei būtu jānotiek vispārējas politikas un normatīvā regulējuma līmenī, nosakot objektīvus kritērijus un vienotu ietvaru salīdzināmiem gadījumiem. Savukārt individuāla, uz vienu objektu vērsta speciāla likuma pieņemšana bez pierādītas kritiskas nepieciešamības un bez pilnvērtīgas analīzes par alternatīvām ir uzskatāma par normatīvās politikas fragmentāciju un nepamatotu paātrinājumu likumdošanas procesā.
 

-