Atzinums

[1] Asociācija ir iepazinusies ar Finanšu ministrijas virzīto likumprojektu pakotni, kas izstrādāta, lai īstenotu Ministru kabineta lēmumu par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu, paredzot attiecīgo funkciju nodošanu Latvijas Bankai no 2027. gada 1. janvāra.

[2] Asociācija norāda, ka minētā likumprojektu pakotne pēc savas būtības ievieš būtiskas un sistēmiskas izmaiņas finanšu sektora uzraudzības modelī, tai skaitā patērētāju tiesību aizsardzības, negodīgas komercprakses uzraudzības, licencēšanas un finanšu pakalpojumu tirgus dalībnieku regulējuma jomā. Līdz ar to šie likumprojekti nav vērtējami kā izolēti vai tehniska rakstura grozījumi, bet gan kā savstarpēji saistīts regulējuma kopums, kas īsteno plaša mēroga institucionālu reformu.

[3] Asociācija uztur iepriekš paustos iebildumus attiecībā uz Finanšu ministrijas sagatavoto informatīvo ziņojumu “Par vienotas patērētāju kreditētāju licencēšanas un uzraudzības institūcijas noteikšanu”, uzsverot, ka tajā identificētie trūkumi un neatrisinātie jautājumi pēc būtības nav novērsti arī izstrādātajā likumprojektu pakotnē. Līdz ar to Asociācija iebilst pret likumprojektu turpmāku virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā.

[4] Vienlaikus Asociācija uzsver, ka piedāvātā reforma pēc būtības paredz būtisku uzraudzības modeļa maiņu, nododot patērētāju kreditēšanas pakalpojumu sniedzēju uzraudzības funkcijas no vienas iestādes citai, bez pietiekama pierādījumos balstīta pamatojuma par šādas pieejas nepieciešamību, samērīgumu un sagaidāmajiem ieguvumiem. Šāda uzraugošās iestādes maiņa nav vērtējama kā formāls vai tehnisks risinājums, jo tā var būtiski ietekmēt uzraudzības pieeju, normatīvo aktu interpretāciju, tirgus dalībnieku tiesisko paļāvību un finanšu tirgus ilgtspējīgu attīstību. Ievērojot minēto, Asociācija identificē šādus sistēmiskus iebildumus, kas attiecas uz visu likumprojektu pakotni un tās virzību kopumā:
- Likumprojektu pakotne tiek virzīta bez pilnvērtīga ex-ante ietekmes izvērtējuma, tai skaitā attiecībā uz uzraudzības intensitātes izmaiņām, administratīvo slogu, datu pieprasījumu apjomu un ar to saistītajām izmaksām tirgus dalībniekiem, kas neatbilst pierādījumos balstītas politikas veidošanas principiem.
- Netiek izvērtēti alternatīvie risinājumi uzraudzības sistēmas pilnveidei, tostarp iespēja stiprināt esošo institucionālo sadarbību vai precizēt funkciju sadalījumu bez pilnīgas centralizācijas, kas ir būtisks elements proporcionalitātes principa ievērošanā.
- Vairākos likumprojektos anotācijās nav nodrošināts pilnvērtīgs sākotnējais ietekmes izvērtējums par institucionālās reformas praktiskajām sekām, tostarp attiecībā uz uzraudzības metodoloģiju, kapacitātes nodrošināšanu un regulējuma piemērošanas paredzamību.
- Likumprojektu pakotnē nav nodrošināta tiesiskā noteiktība attiecībā uz turpmāko uzraudzības pieeju, normu interpretāciju un sankciju piemērošanas praksi Latvijas Bankas ietvaros, kas rada būtisku nenoteiktību tirgus dalībniekiem.
- Pastāv risks, ka patērētāju tiesību aizsardzības funkcijas Latvijas Bankas ietvaros tiks īstenotas caur prudenciālās uzraudzības prizmu, kas var ietekmēt līdzšinējo normu interpretāciju, piemērošanas praksi un līdzsvaru starp finanšu stabilitāti un patērētāju aizsardzību.
- Ņemot vērā reformas būtisko ietekmi uz finanšu sektoru un tirgus dalībnieku darbības vidi, sabiedrības līdzdalība nav nodrošināta pietiekamā apmērā, kas neatbilst labas pārvaldības principiem un var negatīvi ietekmēt regulējuma kvalitāti.
- Likumprojektu pakotnē paredzētā institucionālā reforma tiek īstenota selektīvi, nesniedzot vienotu un sistemātisku redzējumu par finanšu sektora uzraudzības modeli kopumā, tostarp attiecībā uz ekonomiski saistītiem segmentiem, kas funkcionāli ir cieši saistīti ar patērētāju kreditēšanas tirgu, kā rezultātā saglabājas uzraudzības fragmentācijas un funkciju pārklāšanās riski.

[5] Ievērojot minēto, Asociācija atkārtoti uzsver, ka neatbalsta likumprojektu pakotnes virzību šobrīd piedāvātajā redakcijā. Asociācijas ieskatā identificētie trūkumi nav vērtējami kā atsevišķi vai tehniski precizējumi, bet skar pašas reformas pamatojumu, struktūru un atbilstību labas likumdošanas principiem. Līdz ar to Asociācija aicina apturēt likumprojektu turpmāku virzību un nodrošināt pilnvērtīgu, pierādījumos balstītu reformas izvērtējumu, tostarp analizējot alternatīvus risinājumus, reformas ietekmi uz tirgus dalībniekiem un patērētājiem, kā arī nodrošinot skaidru un prognozējamu uzraudzības modeļa ietvaru.
 

-

[6] Asociācija ir iepazinusies ar likumprojektu paketi, kas sevī ietver vairākus paralēli virzītus likumprojektus, tostarp:
- likumprojektu “Grozījumi Ieguldījumu pārvaldes sabiedrību likumā” (26-TA-734);
- likumprojektu “Grozījumi Finanšu instrumentu tirgus likumā” (26-TA-728) ;
- likumprojektu “Grozījumi Privāto pensiju fondu likumā” (26-TA-750) ;
- likumprojektu “Grozījumi Preču un pakalpojumu piekļūstamības likumā” (26-TA-746)
- likumprojektu “Grozījumi Kolektīvās finansēšanas pakalpojumu likumā" (26-TA-752).
Asociācija norāda, ka likumprojekti nav vērtējami izolēti, jo tie ir daļa no savstarpēji saistīto likumprojektu kopuma, ar kuru tiek īstenota institucionāla reforma attiecībā uz patērētāju tiesību aizsardzības funkciju nodošanu Latvijas Bankai finanšu pakalpojumu jomā.

[7] Visos minētajos likumprojektos tiek veikti pēc būtības identiski grozījumi, aizstājot Patērētāju tiesību aizsardzības centru ar Latvijas Banku kā institūciju, kurā patērētāji vēršas ar sūdzībām vai kura īsteno uzraudzības funkcijas attiecīgajā finanšu pakalpojumu segmentā. Lai gan šie grozījumi formāli tiek pasniegti kā tehniska rakstura, tie kopumā ievieš būtiskas izmaiņas patērētāju tiesību aizsardzības institucionālajā modelī.

[8] Līdz ar to katrs atsevišķais likumprojekts ir vērtējams kā daļa no vienotas regulatīvās reformas, kas ietekmē:
patērētāju tiesību praktisko īstenošanu;
sūdzību izskatīšanas pieeju;
normu interpretācijas praksi un tās konsekvenci.
Ņemot vērā minēto, šo likumprojektu izvērtējumam ir jābūt balstītam uz sistēmisku un integrētu pieeju, nevis jāaprobežojas ar atsevišķu normu formālu analīzi.

[9] Asociācija norāda, ka, lai gan likumprojekti formāli paredz tikai institucionālas atsauces precizēšanu, aizstājot Patērētāju tiesību aizsardzības centru ar Latvijas Banku, to faktiskā ietekme ir būtiski plašāka. Šie grozījumi tieši ietekmē patērētāju tiesību realizācijas mehānismu finanšu sektorā, jo nosaka institūciju, kurā patērētāji vēršas ar sūdzībām vai kura īsteno uzraudzības funkcijas attiecīgajā finanšu pakalpojumu segmentā.

[10] Līdz ar to likumprojekti pēc būtības skar ne tikai formālu kompetences pārdali, bet arī patērētāju tiesību aizsardzības praktisko īstenošanu, tostarp sūdzību izskatīšanas pieeju, normu interpretāciju un strīdu risināšanas rezultātu prognozējamību. Šādā kontekstā būtiska nozīme ir ne tikai tam, kura institūcija formāli īsteno funkciju, bet arī tam, kādā metodoloģiskā un institucionālā ietvarā šī funkcija tiek realizēta.

[11] Asociācija uzsver, ka patērētāju sūdzību izskatīšana finanšu pakalpojumu jomā ir cieši saistīta ar patērētāja uztveres, informācijas saprotamības un komercprakses faktiskās ietekmes izvērtēšanu. Šī funkcija pēc savas būtības atšķiras no prudenciālās uzraudzības, kas primāri fokusējas uz risku identificēšanu, finanšu stabilitāti un normatīvās atbilstības kontroli.

[12] Ņemot vērā minēto, institucionālās kompetences nodošana Latvijas Bankai objektīvi rada nepieciešamību izvērtēt, kā tiks nodrošināta šīs funkcijas efektīva īstenošana, saglabājot tās būtībai atbilstošu pieeju. Pretējā gadījumā pastāv risks, ka patērētāju tiesību aizsardzības funkcija praksē var tikt īstenota, balstoties uz atšķirīgu metodoloģiju, kas var ietekmēt gan normu interpretāciju, gan strīdu iznākumu.

[13] Vienlaikus Asociācija norāda, ka šādas izmaiņas nevar tikt vērtētas izolēti, jo tās ir daļa no plašākas institucionālās reformas, kuras ietvaros tiek pārskatīts patērētāju tiesību aizsardzības modelis finanšu sektorā kopumā. Līdz ar to arī šo likumprojektu izvērtējumam ir jābūt balstītam uz sistēmisku pieeju, analizējot tā ietekmi ne tikai uz institucionālo struktūru, bet arī uz regulējuma piemērošanas praksi un tirgus dalībnieku darbības vidi.
 

-

Par Likumprojekta anotāciju

[14] Asociācija norāda, ka likumprojektu anotācijās ietvertais izvērtējums neatbilst plānoto regulējuma izmaiņu faktiskajai būtībai un ietekmei. Lai gan anotācijās šie likumprojekti tiek raksturoti kā tehniska rakstura grozījumi, kas izriet no institucionālās kompetences pārdales, šāds kvalificējums neatspoguļo to, ka tiek mainīts patērētāju tiesību aizsardzības praktiskās īstenošanas mehānisms finanšu sektorā.

[15] Anotācijās nav veikts strukturēts izvērtējums par to, kā institucionālās kompetences maiņa ietekmēs sūdzību izskatīšanas pieeju, normu interpretāciju un patērētāju tiesību aizsardzības efektivitāti. Tiek pieņemts, ka funkcijas nodošana pati par sevi uzlabos uzraudzības efektivitāti, taču šāds pieņēmums nav pamatots ar analīzi vai empīriskiem datiem.

[16] Īpaši būtiski, ka anotācijās nav izvērtēts prasību un izmaksu samērīgums pret ieguvumiem, kā arī nav analizēti alternatīvie risinājumi. Tas nozīmē, ka netiek pamatots, kādēļ izvēlētais modelis – pilnīga funkcijas nodošana Latvijas Bankai – ir vispiemērotākais un mazāk ierobežojošais risinājums no visiem iespējamajiem.

[17] Vienlaikus anotācijā nav sniegts kvantitatīvs vai kvalitatīvs izvērtējums par likumprojektu ietekmi uz administratīvo slogu, sūdzību izskatīšanas efektivitāti vai tirgus dalībnieku izmaksām. Šādu datu neesamība būtiski ierobežo iespēju objektīvi novērtēt regulējuma praktisko ietekmi un atbilstību labas pārvaldības principiem.

[18] Asociācija uzsver, ka īpaši problemātiski ir tas, ka anotācijās netiek analizēta ietekme uz patērētājiem kā galveno regulējuma adresātu. Netiek vērtēts, vai un kā institucionālās izmaiņas ietekmēs patērētāju iespējas efektīvi aizstāvēt savas tiesības, tostarp attiecībā uz piekļuvi sūdzību izskatīšanas mehānismiem, to saprotamību un rezultātu prognozējamību.

[19] Turklāt anotācijās ietvertais apgalvojums, ka sabiedrības līdzdalība uz šo likumprojektu neattiecas, pamatojot to ar grozījumu tehnisko raksturu, neatbilst regulējuma faktiskajai ietekmei. Ņemot vērā, ka likumprojekti skar patērētāju tiesību aizsardzības mehānismus finanšu sektorā, tas objektīvi ietekmē gan tirgus dalībniekus, gan patērētājus, un līdz ar to pilnvērtīga sabiedrības līdzdalība būtu būtiska regulējuma kvalitātes nodrošināšanai. Papildus, atsevišķu likumprojektu anotācijās, piemēram, "Grozījumi Kolektīvās finansēšanas pakalpojumu likumā", tieši tiek norādīts, ka nav veikts alternatīvo risinājumu izvērtējums un nav izvērtēts prasību un izmaksu samērīgums pret ieguvumiem. Šādu elementu neesamība norāda uz sistemātisku pieeju likumprojektu izstrādē, kur netiek nodrošināts pilnvērtīgs sākotnējais ietekmes novērtējums (ex-ante), kas ir būtisks priekšnoteikums kvalitatīvai un samērīgai regulējuma izstrādei. Līdz ar to secināms, ka arī attiecīgais Likumprojekts ir izstrādāts bez pietiekama analītiskā pamatojuma, kas ierobežo iespēju objektīvi izvērtēt tā nepieciešamību, efektivitāti un ietekmi uz tirgu.

[20] Ievērojot minēto, Asociācija secina, ka anotācijā ietvertais izvērtējums neatbilst normatīvajos aktos noteiktajām prasībām attiecībā uz tiesību aktu projektu sākotnējo ietekmes novērtējumu, jo tajā nav nodrošināta pietiekama analītiskā bāze secinājumiem par regulējuma nepieciešamību, samērīgumu un ietekmi.

 

[21] Līdz ar to Asociācija aicina papildināt likumprojektu anotācijas, nodrošinot pilnvērtīgu, strukturētu un pierādījumos balstītu izvērtējumu, tostarp analizējot institucionālās kompetences maiņas ietekmi uz patērētāju tiesību aizsardzību, sūdzību izskatīšanas praksi un regulatīvās vides prognozējamību.

Par tiesiskās noteiktības un procesuālās nepārtrauktības riskiem

[22] Asociācija norāda, ka attiecīgie likumprojekti tieši skar patērētāju tiesību aizsardzības procesuālos mehānismus, jo paredz izmaiņas institūcijā, kas izskata patērētāju iesniegumus un sūdzības par finanšu pakalpojumu sniegšanu. Šādā situācijā īpaši būtiski ir nodrošināt skaidru, prognozējamu un vienveidīgu tiesību normu piemērošanu, kas atbilst tiesiskās noteiktības un tiesiskās paļāvības principiem.

[23] Vienlaikus Asociācija konstatē, ka likumprojekti un tā anotācija nenodrošina pietiekamu skaidrību attiecībā uz to, kā pēc institucionālās reformas tiks nodrošināta līdzšinējās prakses pēctecība sūdzību izskatīšanā. Jo īpaši nav skaidrs, vai un kādā apjomā tiks saglabāta Patērētāju tiesību aizsardzības centra izstrādātā interpretācijas prakse, kā arī kā tiks novērstas iespējamās atšķirības normu piemērošanā Latvijas Bankas ietvaros.

[24] Asociācija uzsver, ka sūdzību izskatīšanas jomā tiesiskā noteiktība izpaužas ne tikai normatīvā regulējuma skaidrībā, bet arī institucionālās prakses konsekvencē. Ja līdzīgās faktiskajās situācijās var tikt pieņemti atšķirīgi lēmumi atkarībā no institūcijas vai tās iekšējās pieejas, tas rada būtisku nenoteiktību gan patērētājiem, gan tirgus dalībniekiem.

[25] Papildus Asociācija norāda, ka likumprojektos ietvertais pārejas regulējums ir ierobežots un nepietiekami detalizēts, lai nodrošinātu procesuālās nepārtrauktības principa ievērošanu. Lai gan tiek noteikts, ka līdz 2026. gada 31. decembrim saņemtās sūdzības izskata Patērētāju tiesību aizsardzības centrs, netiek skaidri regulēti vairāki būtiski aspekti, kas var rasties praksē.

[26] Jo īpaši nav skaidrs, kā tiks risinātas situācijas, kur vienādos faktiskajos apstākļos iesniegumi tiek izskatīti atšķirīgos laikos, bet atšķirīgu institucionālo pieeju ietvaros. Šādu aspektu nenoregulēšana var novest pie situācijas, kur sūdzību izskatīšanas rezultāts ir atkarīgs nevis no lietas faktiskajiem apstākļiem, bet no tā, kurā brīdī un kuras institūcijas ietvaros lieta tiek izskatīta. Tas rada nevienlīdzīgas attieksmes risku un var mazināt uzticību patērētāju tiesību aizsardzības sistēmai kopumā.

[27] Vienlaikus Asociācija uzsver, ka arī gadījumos, kad vispārējie tiesību principi un tiesu prakse potenciāli nodrošina atsevišķu jautājumu risinājumu, normatīvā regulējuma neskaidrība pati par sevi rada juridiskus un reputācijas riskus. Situācija, kur tirgus dalībniekiem un patērētājiem nav skaidrs, kā konkrēti tiks piemērots regulējums pārejas periodā, ir pretrunā labas pārvaldības principiem.

 

[28] Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt likumprojektu anotācijas, skaidri definējot pārejas regulējuma piemērošanas principus, nodrošinot interpretācijas pēctecību un vienveidīgu pieeju sūdzību izskatīšanā, tādējādi mazinot tiesvedību riskus un stiprinot regulatīvās vides prognozējamību.

Par regulējuma ietekmi uz patērētāju aizsardzību un tirgus darbību

[29] Asociācija norāda, ka attiecīgie likumprojekti, mainot sūdzību izskatīšanas institucionālo ietvaru finanšu pakalpojumu jomā, var radīt tiešu ietekmi uz patērētāju tiesību aizsardzības efektivitāti praksē. Patērētāju aizsardzības mehānismu kvalitāte ir cieši saistīta ne tikai ar normatīvo regulējumu, bet arī ar institucionālo pieeju, kompetenci un uzraudzības prioritātēm.

[30] Līdzšinējā Patērētāju tiesību aizsardzības centra darbība ir balstīta uz patērētāju tiesību aizsardzības funkcijai raksturīgu pieeju, kuras centrā ir individuālā patērētāja aizsardzība, informācijas uztveres izvērtēšana un komercprakses faktiskā ietekme uz patērētāja ekonomisko rīcību. Savukārt Latvijas Bankas darbības modelis primāri ir vērsts uz finanšu sistēmas stabilitāti, tirgus risku pārvaldību un normatīvās atbilstības kontroli.

[31] Šāda institucionālā pieeju atšķirība rada risku, ka pēc reformas patērētāju sūdzību izskatīšanā var dominēt formālāka un uz normatīvās atbilstības izvērtēšanu balstīta pieeja, nepietiekami analizējot konkrētā patērētāja situāciju un komercprakses faktisko ietekmi. Tas var izpausties kā:
- mazāka uzmanība individuālajiem patērētāju interešu aizsardzības aspektiem;
- lielāks uzsvars uz dokumentu un informācijas formālu atbilstību;
- ierobežotāka elastība, izvērtējot nestandarta vai kompleksas situācijas.

[32] Rezultātā pastāv risks, ka patērētāju aizsardzības efektivitāte praksē var samazināties, jo patērētājiem var kļūt grūtāk panākt savu tiesību aizsardzību gadījumos, kad pārkāpums nav acīmredzams no formālās atbilstības perspektīvas, bet izriet no informācijas pasniegšanas vai uztveres īpatnībām.

[33] Vienlaikus Asociācija norāda, ka šāda pieejas transformācija var ietekmēt arī tirgus dalībnieku darbības modeli. Ja uzraudzībā dominē formāla atbilstības pieeja, tirgus dalībnieki var tikt motivēti koncentrēties uz formālu prasību izpildi, nevis uz patērētājam saprotamas un caurskatāmas informācijas sniegšanu. Tas var radīt situāciju, kur:
formāli atbilstoša, bet patērētājam grūti uztverama informācija kļūst par tirgus standartu;
pieaug “compliance-driven” pieeja uz patērētāja interešu rēķina.

[34] Ievērojot minēto, Asociācija aicina papildināt Likumprojekta anotāciju, nodrošinot visaptverošu izvērtējumu par reformas ietekmi uz patērētāju aizsardzības efektivitāti, tirgus darbību un konkurences apstākļiem, kā arī paredzot mehānismus, kas nodrošina, ka institucionālās reformas rezultātā netiek pasliktināts patērētāju aizsardzības līmenis un netiek radīti nesamērīgi šķēršļi tirgus attīstībai.
 

-

[35] Kopsakarā Asociācija secina, ka likumprojektu pakotne pašreizējā redakcijā nepierāda, ka patērētāju kreditēšanas nozares uzraudzības funkciju nodošana Latvijas Bankai nodrošinās metodoloģiski skaidrāku, tirgus dalībniekiem prognozējamāku un patērētājiem efektīvāku regulējuma piemērošanu. Gluži pretēji – likumprojektu anotācijās un piedāvātajā regulējumā konstatējami būtiski trūkumi attiecībā uz reformas pamatojumu, sākotnējo ietekmes izvērtējumu, alternatīvu risinājumu analīzi, pārejas mehānismu skaidrību un turpmākās uzraudzības pieejas paredzamību.

[36] Asociācija uzsver, ka institucionālas reformas finanšu sektorā nevar tikt balstītas vienīgi uz kompetenču formālu pārdali starp iestādēm. Šādai reformai ir jābūt balstītai skaidrā, pierādījumos pamatotā un sistemātiskā izvērtējumā par tās ietekmi uz patērētāju aizsardzību, uzraudzības efektivitāti, tirgus dalībnieku darbības vidi, konkurences apstākļiem un Latvijas finanšu sektora kopējo stabilitāti un reputāciju.

[37] Vienlaikus Asociācija norāda, ka likumprojektu pakotnē konstatētie trūkumi nav izolēti vai tehniski, bet pēc būtības skar pašas reformas kvalitāti un tās atbilstību labas pārvaldības, tiesiskās noteiktības, samērīguma, vienlīdzīgas attieksmes un pierādījumos balstītas politikas veidošanas principiem. Līdz ar to šo likumprojektu turpmāka virzība bez būtiskas precizēšanas rada risku, ka institucionālā reforma tiks ieviesta bez pietiekama juridiskā, ekonomiskā un praktiskā pamatojuma.

[38] Asociācija saglabā gatavību turpināt konstruktīvu dialogu ar Finanšu ministriju, Latvijas Banku un citām iesaistītajām institūcijām, lai nodrošinātu, ka finanšu sektora uzraudzības reforma tiek īstenota juridiski korekti, institucionāli konsekventi un tādā veidā, kas vienlaikus stiprina patērētāju aizsardzību, tirgus attīstību un Latvijas kā paredzamas un konkurētspējīgas jurisdikcijas reputāciju.

-