Atzinums

Asociācija neapgalvo, ka tiesiskās paļāvības vai iegūto tiesību aizsardzības princips būtu absolūts un nepieļautu nekādu izmaiņu veikšanu. Asociācija jau ir paudusi savu nostāju, ka izmaiņas nozares darbības regulējumā ir iespējamas, tomēr tām ir jābūt saprātīgām. Proti, izmaiņām tiesiskajās attiecībās kūdras ieguves nozarē būtu jānotiek līdzsvarotā veidā, sabalansējot iegūtās tiesības, kas ir aizsargājamas, un sabiedrības intereses. Šobrīd ar Noteikumu projektu tiek piedāvātas tūlītējas un būtiskas izmaiņas kūdras ieguves tautsaimniecības nozarei, kas nekādā veidā neveido līdzsvaru starp leģitīmi risināmajām interesēm un valsts iepriekš garantētajām tiesībām.
Asociācijas ieskatā, ja tiktu veikts atbilstošs plānotā regulējuma konstitucionalitātes izvērtējums, tiktu secināts, ka ir nepieciešamas citādas izmaiņas ar atbilstošu pārejas periodu, kas risinātu jautājumu par vēsturisko nomas līgumu nomas maksas indeksāciju. Tad arī vienīgais risināmais jautājums būtu tas, vai piedāvātās izmaiņas ir iespējams veikt Ministru kabinetam dotā deleģējuma ietvaros, vai arī tam ir nepieciešami grozījumi likumā.
Noteikumu projekta anotācijā ietvertā atsauce uz Latvijas Republikas Senāta Administratīvo lietu departamenta 2019. gada 10. maija spriedumu lietā Nr. SKA-52/2019 nepamato Noteikumu projektā paredzēto spēkā esošo nomas līgumu grozīšanu, kā arī paredzēto modeli, ka turpmāk zemes nomas attiecības tiks gan regulētas, gan pārgrozītas ar Ministru kabineta noteikumiem.
Anotācijā minētajā tiesas spriedumā tika risināts jautājums par piemērojamo regulējumu administratīvajā procesā, izdodot jaunu administratīvo aktu. Konkrētajā lietā pietecēja bija nokavējusi termiņu, lai jauna administratīvā akta izdošanā tiktu piemērots iepriekš spēkā bijis regulējums. Proti, spriedums attiecas uz publisko tiesību jomu un jaunu tiesību piešķiršanu atkarībā no administratīvā procesa uzsākšanas brīža, nevis jau iegūtu tiesību pārgrozīšanu. Tādējādi Augstākās tiesas secinājumi šādā lietā nav izmantojami, lai pamatotu Ministru kabineta tiesības pārgrozīt jau iegūtas tiesības privāto tiesību jomā.
Tiesiskās paļāvības kontekstā ir būtiska atšķirība starp vispārīgi normatīvajos aktos paredzētu tiesību izmantošanu (nodibinot jaunas tiesības) un jau konkrētai personai nodibinātu spēkā esošu tiesību grozīšanu. Privāto tiesību jomā nodibinātu tiesisko attiecību aizsardzību paredz likums (Civillikuma 3. pants), tādēļ šādas tiesības aizsargā tiesiskās paļāvības princips.
Minētajā tiesas spriedumā pielīdzināma situācija zemes dzīļu nomā būtu tāda, ja tiktu grozīti noteikumi par zemes nomas līgumos ietveramajiem noteikumiem un kāda privātpersona (pēc šādu izmaiņu spēkā stāšanās uzsāktā procesā) vēlētos noslēgt nomas līgumu ar noteikumiem, kas bija paredzēti vairs spēkā neesošajā regulējumā. Šādā situācijā personai nebūtu tiesiskā paļāvība, ka tā var noslēgt līgumu ar noteikumiem, kādi ir bijuši paredzēti iepriekš.
Noteikumu projektā paredzēto grozījumu kontekstā nav svarīgs jautājums par jaunu tiesību nodibināšanu normatīvā regulējuma izmaiņu gadījumā (kā anotācijā norādītajā spriedumā). Noteikumu projektā paredzētās izmaiņas ir būtiskas šādu tiesību jautājumu kontekstā:
Ministru kabinetam dotā deleģējuma tvērums, kas nosaka, kādus jautājumus un kādā veidā var risināt ar Ministru kabineta noteikumiem;
iegūto tiesību aizsardzības un tiesību normu atpakaļvērsta spēka aizlieguma principu piemērošana spēkā esošām tiesiskām attiecībām;
tiesību grozīšana tiesiskās paļāvības kontekstā.
Asociācija jau ir norādījusi uz šiem aspektiem un pamatojusi to attiecināmību uz Noteikumu projektā paredzētajiem grozījumiem iepriekšējos atzinumos par Noteikumu projektu un vēstulēs politikas izstrādātajam. Papildus jau izteiktajiem iebildumiem, Asociācija vērš politikas izstrādātāja uzmanību uz Satversmes tiesas praksē identificētajiem kritērijiem, vērtējot Ministru kabineta noteikumu atbilstību dotajam deleģējumam un normatīvo aktu grozījumu atbilstību tiesiskās paļāvības principam.
Noteikumu projekta izziņā (izziņas 22. punkts) ir norādīts, ka deleģējums Ministru kabinetam grozīt spēkā esošus nomas līgumus ir noteikts ar tādiem likumiem kā Konkurences likums, Publiskas personas finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanas likums (Izšķērdēšanas novēršanas likums) un Komercdarbības atbalsta kontroles likums.
Vēršam uzmanību, ka izziņā minētajos likumos nav ietverts deleģējums Ministru kabinetam pārgrozīt spēkā esošus līgumus. Turklāt neviens no minētajiem likumiem nav norādīts kā pamats Noteikumu projekta pieņemšanai.
Vienlaikus šāds apgalvojums veidotu pretrunīgu konceptu, jo Izšķērdēšanas novēršanas likums tiešos vārdos paredz, ka nomas maksas pārskatīšana reizi 6 gados ir piemērojama tikai tādos gadījumos, kur nomas līgums šādas tiesības paredz vai arī nomas līguma puses par to spēj vienoties (pārejas noteikumu 11. punkts). Proti, ar atsauci uz likumu tiek apgalvots, ka likums, kurš paredz ievērot spēkā esošas tiesības, pieļauj šādu tiesību grozīšanu ar zemāka ranga tiesību normu Ministru kabineta noteikumos.
Deleģējums Ministru kabinetam nevar būt nedz abstrakts, nedz principu līmenī noteikts. Tam ir jābūt precīzam, jo tas pēc būtības ir pilnvarojums un pieļauj Ministru kabineta darbību tikai pilnvarojumā noteikto robežu ietvaros. Šāda pieeja deleģējuma tvēruma jautājumā ir nostiprināta Satversmes tiesas praksē. Normatīvie akti, kurus Ministru kabinets ir pieņēmis, pārkāpjot deleģējuma robežas, tiek atzīti par pieņemtiem ārpus pilnvarām un līdz ar to spēkā neesošiem (sk. Satversmes tiesas 2021. gada 14. oktobra spriedumu lietā Nr. 2021-03-03).  
 

-

Asociācija uztur iepriekšējās saskaņošanās izteiktos iebildumus.
Deleģējums, uz kura pamata ir plānots pieņemt Noteikumu projektu, pamatā ir noteikts likuma “Par zemes dzīlēm” 8. panta otrās daļas 4. punktā un paredz Ministru kabinetam noteikt: “Nosacījumus un kārtību, kādā publiska persona iznomā zemi zemes dzīļu izmantošanai, pagarina noslēgtos nomas līgumus, kā arī zemes nomas maksas aprēķināšanas kārtību.”
Proti, no deleģējuma izriet Ministru kabineta tiesības noteikt procesu, kādā tiek noslēgti publiskas personas zemes nomas līgumi zemes dzīļu izmantošanai, kā arī nomas līgumā iekļaujamos noteikumus (kāda satura līgumus valsts amatpersonas ir tiesīgas slēgt). Satversmes tiesa ir norādījusi, ka no formulējuma „noteikt kārtību” izriet Ministru kabineta tiesības noteikumos regulēt attiecīgā jautājuma procesuālo aspektu, proti, izstrādāt noteiktu procedūru (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 17.1.1. punktu). Jēdziens “kārtība” nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr. 2015-11-03 23.3. punktu).
Satversmes tiesas prakse īpaši uzsver deleģējuma tvēruma nozīmi, kad Ministru kabineta noteikumi aizskar pamattiesības. Nav pieļaujama pamattiesību ierobežojuma noteikšana bez skaidra likumdevēja pilnvarojuma (sk. Satversmes tiesas 2021. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2021-03-03 23. punktu). Īstenojot pilnvarojumu, ir jāizvairās no personas pamattiesību ierobežošanas, ja uz ierobežojumu nepieciešamību nav tieši norādīts pilnvarojošajā normā (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr. 2015-11-03 23.4. punktu).
Satversmes tiesas praksē ir uzsvērta tiesību normu hierarhijas, kā arī normatīvo aktu savstarpējās atbilstības nozīme. Ministru kabinets drīkst izdot tikai tādas normas, kas nav pretrunā ar citiem likumiem (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 28. septembra sprieduma lietā Nr. 2019-37-0103 29.3. punktu). Nav pieļaujama tāda situācija, ka atkāpšanās no likumā, tas ir, Civillikumā, ietvertā vispārīgā civiltiesību regulējuma tiek īstenota ar Ministru kabineta noteikumiem, nevis likumu (sk. Satversmes tiesas 2021. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2021-03-03 23.2. punktu).
Kā jau uzsvērts Asociācijas atzinumos un vēstulēs, ar noslēgtajiem nomas līgumiem iegūtās tiesības aizsargā Civillikuma 3. pants, Satversmes 105. pants, kā arī Oficiālo publikāciju un tiesiskās informācijas likuma 9. pants. Likumā “Par zemes dzīlēm” ietvertie deleģējumi nedz gramatiski, nedz sistēmiski neliecina par Ministru kabinetam noteiktu pilnvarojumu pārgrozīt iegūtas tiesības. Šādu tiesību normu izstrādātāja mērķi nevar identificēt arī likuma grozījumu izstrādes materiālos, ar kuriem likums tika papildināts ar deleģējumu Ministru kabinetam. Tieši otrādi, deleģējošo normu izstrādes materiāli liecina, ka deleģējuma tvērums atbilst tam, kāds paredzēts Izšķērdēšanas novēršanas likumā vispārējam publiskas personas mantas nomas regulējumam. Vispārējais publiskas personas nomas regulējums neparedz pārgrozīt tiesības noslēgtos līgumos, pretēji līgumu noteikumiem.
Ievērojot minēto, Asociācija uztur iepriekš izteiktos iebildumus, ka Ministru kabinetam nav deleģējuma nedz grozīt spēkā esošus nomas līgumus, nedz aizstāt nomas līgumus, kā tiesiskās attiecības noteicošo instrumentu zemes nomas attiecībās, ar Ministru kabineta regulējumu. Tiesību sistēma neparedz modeli, kurā privāttiesisku attiecību saturu nosaka un jebkurā laikā pēc saviem ieskatiem pārgroza Ministru kabinets. Noteikumu projekts paredz veikt tādas izmaiņas, kuras var noteikt tikai likumā. 
Gadījumos, kuros Ministru kabinetam ir deleģējums aizskart privātpersonu pamattiesības (deleģējums uz to tieši norāda), tam ir jāievēro no tiesību sistēmas izrietošas prasības (sk. Satversmes tiesas 2021. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2021-03-03 23. punktu).
Tādējādi, ja ar kādiem grozījumiem ir paredzēts aizskart tiesības, uz kurām persona varēja paļauties, grozījumiem ir jāatbilst tiesiskās paļāvības principam. Tiesiskās paļāvības princips neparedz, ka nekādas izmaiņas nevar notikt, bet prasa ievērot saprātīgu līdzsvaru starp personas paļāvību un tām interesēm, kuru nodrošināšanas labad regulējums tiek mainīts (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 6. decembra sprieduma lietā Nr. 2010-25-01 4. punktu).
Kā līdzsvarojošs mehānisms, ietekmējot iegūtas tiesības, kuras aizsargā tiesiskā paļāvība, klasiski tiek izmantots saudzējošs pārejas periods. Šis ir viens no pamatkritērijiem, pēc kura Satversmes tiesa vērtē dažādu izmaiņu atbilstību tiesiskās paļāvības principam. Izvērtējot tiesību normas atbilstību tiesiskās paļāvības principam, cita starpā ir jāvērtē, vai likumdevējs, atkāpjoties no indivīdiem sākotnēji garantētām tiesībām, ir paredzējis saudzējošu pāreju uz jauno tiesisko regulējumu (sk. Satversmes tiesas 2004. gada 25. oktobra sprieduma lietā Nr. 2004-03-01 7. punktu).
Noteikumu projektā paredzētā regulējuma izstrādes ietvaros nekādā veidā nav vērtēta paredzēto grozījumu atbilstība tiesiskās paļāvības principa kritērijiem atbilstoši Satversmes tiesas praksei. Šobrīd paredzētais termiņš Noteikumu projekta piemērošanai spēkā esošiem līgumiem 2023. gada 2. oktobrī nekādā veidā nevar tikt atzīts par saudzējošu pārejas periodu. Šāds termiņš pēc būtības paredz tūlītēju jaunā regulējuma piemērošanu iepriekš nodibinātām attiecībām. Gadījumos, kur tiek būtiski pārgrozīti tiesisko attiecību būtiskie elementi, pārejas periodi tiek noteikti gados.
Ievērojot minēto, Asociācija uztur izteiktos iebildumus par Noteikumu projektā paredzētājām izmaiņām publiskas personas zemesgabalu iznomāšanai zemes dzīļu izmantošanai. Asociācijai aicina politikas izstrādātāju strādāt pie saprātīgu risinājumu izstrādes un ieviešanas, kas risinātu aktuālās problēmas un riskus zemes dzīļu izmantošanā, nevis apdraudētu kūdras ieguves nozares pastāvēšanu valstī.
Vēršam ministrijas uzmanību, ka lietderīgi būtu Noteikumu projektu apspriest starpinstitūciju sanāksmē klātienē, kur puses varētu izteikt un pamatot savus viedokļus. Viedokļu apmaiņa TAP portālā nav produktīva. Izziņa par sniegtajiem iebildumiem jau ir 139 lpp. gara, bet vienošanās vēl nav panākta.

 

-