Ministru kabinets ir saņēmis Valsts kontroles 2022. gada 15. februāra vēstuli Nr. 8‑2.3.1e/157, kurā sniegta informācija par veikto atbilstības/lietderības revīziju ''Vai ir sagaidāms, ka zemes reformas īstenošana noslēgsies tuvākajā laikā?'' (turpmāk – revīzija), galvenajiem revīzijas konstatējumiem un secinājumiem, kā arī izteikts lūgums iesaistīties zemes reformas pabeigšanas sekmēšanā.
Vienlaikus Valsts kontrole Ministru kabinetam ir izteikusi šādus priekšlikumus.
1. Ārējā normatīvajā aktā noteikt atbildīgo institūciju par zemes reformas pabeigšanas plānošanu, īstenošanu un koordināciju.
2. Izvērtēt iespēju noteikt termiņus, kādos bijušajiem zemes īpašniekiem vai viņu mantiniekiem ir pienākums iesniegt iztrūkstošos dokumentus un veikt zemes kadastrālo uzmērīšanu, lai varētu tikt pieņemti lēmumi par zemes īpašuma tiesību atjaunošanu, līdzvērtīgas zemes piešķiršanu un zemes izpirkuma (pirkuma) līgumu slēgšanu, noteikt termiņus, kādos slēdzami zemes izpirkuma (pirkuma) līgumi, paredzot tiesību zaudēšanu pienākumu neizpildes noteiktajā termiņā dēļ, un noteikt termiņus, kādos atbildīgajām institūcijām ir jāpieņem un jānoslēdz attiecīgie lēmumi un līgumi.
Attiecībā uz Valsts kontroles 1. priekšlikumu, kas paredz zemes reformas noslēguma posmā noteikt vienu atbildīgo institūciju par zemes reformas pabeigšanas plānošanu, īstenošanu un koordināciju, jānorāda, ka Valsts kontroles revīzijā ir identificētas institūcijas, kuras šobrīd ir iesaistītas zemes reformas pabeigšanas procesa īstenošanā, kā arī identificēti normatīvie akti, kuri nosaka to kompetenci zemes reformas īstenošanā. Atbilstoši Valsts kontroles secinājumiem minētās institūcijas šobrīd ir Tieslietu ministrija, Valsts zemes dienests, Centrālā zemes komisija (darbība izbeigta 2021. gada 30. jūnijā), pilsētu zemes komisijas, pašvaldības[1] un SIA ''Publisko aktīvu pārvaldītājs POSSESSOR''. Zemes reformas jautājumu risināšanā šobrīd ir iesaistītas vairākas ministrijas – Tieslietu ministrija tiktāl, ciktāl tās padotībā esošais Valsts zemes dienests piedalās zemes reformas īstenošanā,[2] Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija, kura ir vadošā valsts pārvaldes iestāde pašvaldību pārraudzībā un zemes pārvaldībā,[3] un Ekonomikas ministrija, kuras pārziņā ir privatizācijas politika[4] un kura ir SIA ''Publisko aktīvu pārvaldītājs POSSESSOR'' kapitāldaļu turētāja. Ņemot vērā to, ka revīzijā minēto institūciju kompetence zemes reformas pabeigšanas īstenošanā jau ir noteikta normatīvajos aktos un revīzijā nav identificēti konkrēti jautājumi, kuru koordinēšana būtu nododama vienas valsts pārvaldes institūcijas ietvaros, ministriju ieskatā, minētais Valsts kontroles priekšlikums būtu vērtējams piesardzīgi. Valsts kontrole norāda, ka ārējā normatīvā aktā nav noteikta neviena institūcija, kuras atbildībā ir gādāt par zemes reformas pabeigšanu un nepieciešamo priekšnoteikumu radīšanu zemes reformas pabeigšanai pārskatāmā laika periodā.[5]
Katrai no zemes reformas īstenošanā iesaistītajām institūcijām normatīvajos aktos ir noteikti specifiskie konkrēti veicamie uzdevumi. Iespējamie problēmjautājumi, kas saistīti ar zemes reformas pabeigšanas procesiem, ministriju ieskatā, atbilstoši starpinstitucionālās lojalitātes principam būtu risināmi koleģiāli, iesaistoties un sadarbojoties visām revīzijā minētajām institūcijām, un vienas institūcijas noteikšana nebūtu atbalstāma. Turklāt zemes reformas īstenošana ir sadalīta pa dažādiem valsts pārvaldes līmeņiem, iesaistot arī kapitālsabiedrību, kas izvēlēta ar zemes reformu saistīto uzdevumu efektīvākai izpildei.
Valsts kontroles priekšlikuma īstenošana paredzētu atkārtoti pārskatīt normatīvajos aktos noteikto regulējumu un institūciju kompetenci zemes reformas jomā, ko pēc būtības jau ir veikusi Valsts kontrole minētajā revīzijā. Ministru kabinetam izteiktais priekšlikums balstīts uz revīzijā konstatēto, ka revīzijas laikā Ministru kabineta rīkojums par zemes reformas pabeigšanu vēl nebija izdots par divām pilsētām – Rīgu (Rīgas pilsētas zemes komisijai 2021. gada oktobrī bija nepabeigta lietvedība 400 lietās[6]) un Tukumu. Par situāciju pašlaik – Ministru kabinets 2023. gada 13. septembrī ir izdevis rīkojumu Nr. 595 ''Par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā'', bet Tukuma novada pašvaldībai priekšdarbi attiecīga Ministru kabineta rīkojuma izdošanai ir noslēguma posmā.
Rīgas domes 2022. gada 14. decembra lēmuma Nr. RD-22-2083-lē, uz kura pamata tika sagatavots Ministru kabineta rīkojuma projekts ''Par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā'', 1. punktā Rīgas dome apliecina, ka Rīgas valstspilsētā ir izpildīti likuma ''Par zemes reformu Latvijas Republikas pilsētās'' 6., 7. un 8. pantā paredzētie darbi, tādējādi atzīstot, ka zemes reformas process Rīgas valstspilsētā ir pabeidzams.
Tādējādi pēc attiecīgu Ministru kabineta rīkojumu izdošanas par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā un Tukuma pilsētā zemes reformas īstenošana visās pašvaldībās būs noslēgusies, proti, būs pabeigta iesniegto pieprasījumu izskatīšana un attiecīgo institūciju lēmumu pieņemšana. Attiecībā uz katru individuālu personu zemes reforma būs uzskatāma par noslēgušos ar īpašuma tiesību nostiprināšanu zemesgrāmatā un, lai to īstenotu, personām ir jāveic pēdējie darbi, kas saistīti ar zemes kadastrālo uzmērīšanu, zemes robežu strīdu risināšanu, lēmumu par īpašuma tiesību atjaunošanu pieprasīšanu, zemes izpirkšanu un, visbeidzot, ar īpašuma tiesību nostiprināšanu zemesgrāmatā. Visi uzskaitītie procesi personām normatīvajos aktos ir noregulēti, un valsts iejaukšanās vai kritēriju maiņa šajos procesos pašā noslēguma posmā būtu uzskatāma par nesamērīgu.
Vērtējot iespējas noteikt vienu institūciju, kas būtu atbildīga par zemes reformas pabeigšanu, un pārskatot jau iedibinātos zemes reformas pabeigšanas procesus un institūciju kompetenci, jānorāda, ka, izpildot Valsts kontroles identificētos uzdevumus, tie ir vērtējami kopsakarā ar jau īstenotajiem pasākumiem, piemēram, jau ir pārskatīta par valsts budžeta līdzekļiem uzmērāmo zemes vienību sarakstā (Pamatsarakstā) ietverto datu precizitāte, izsekojamība un skaidrība par zemes vienībām, pārskatīts normatīvo aktu regulējums, kā arī sagatavots rīkojums par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā un drīzumā arī Tukuma pilsētā. Ņemot vērā minēto, netiek saskatīti jautājumi, kuru papildu koordinācija zemes reformas pabeigšanas posmā būtu nepieciešama. Līdz ar to secināms, ka minētais jautājums ir zaudējis aktualitāti.
Attiecībā uz Valsts kontroles izteikto 2. priekšlikumu jānorāda, ka zemes reformas pabeigšanas termiņa noteikšanai ir būtiski ņemt vērā šādus faktus, proti, atbilstoši Nekustamā īpašuma valsts kadastra informācijas sistēmā reģistrētajiem datiem, kas ietverti arī revīzijā, zemesgrāmatā pirmreizēji nav ierakstītas 153 500 zemes vienības, no tām:
138 270 jeb 90 % zemes vienību nav veikta kadastrālā uzmērīšana.
3000 jeb 2 % zemes vienību kadastrālā uzmērīšana veicama par valsts budžeta līdzekļiem.
No 153 500 zemesgrāmatā neierakstītām zemes vienībām:
118 500 jeb 77 % ir pašvaldībām piederīgas vai piekritīgas zemes vienības, no kurām kadastrālā uzmērīšana nav veikta 90 % jeb 107 100 zemes vienību.
7600 jeb 5 % ir valstij piederīgas vai piekritīgas zemes vienības, no kurām kadastrālā uzmērīšana nav veikta 97 % jeb 7400 zemes vienību.
17 400 jeb 11 % zemes vienību ir tādas, kurām zemes piederība vai piekritība valstij vai pašvaldībai vēl nav noteikta (rezerves zemes fondā ieskaitītās un īpašuma tiesību atjaunošanai neizmantotās zemes vienības). No tām zemes kadastrālā uzmērīšana nav veikta 96 % jeb 16 770 zemes vienību.
Vairāk nekā 10 000 jeb 5 % ir privātpersonām piederīgu vai piekritīgu zemes vienību, no kurām kadastrālā uzmērīšana nav veikta 70 % jeb 7000 zemes vienību, tai skaitā 3000 zemes vienībām jeb 42 % uzmērīšana veicama par valsts budžeta līdzekļiem, 4000 zemes vienībām jeb 68 % gadījumu uzmērīšana veicama par privātpersonu pašu līdzekļiem.
Ņemot vērā minēto, secināms, ka būtiskākā neuzmērīto zemes vienību daļa ir tieši valstij un pašvaldībām piederīgas vai piekritīgas zemes vienības, no kurām kadastrālā uzmērīšana attiecīgi nav veikta vairāk nekā 90 % zemes vienību. Tā kā zemes kadastrālā uzmērīšana ir priekšnosacījums ierakstīšanai zemesgrāmatā, termiņš šo darbību veikšanai būtu vienlīdz nosakāms arī valstij un pašvaldībām. Līdz ar to vienlīdz aktuāls un risināms kļūtu jautājums par finansējuma piesaisti tieši valsts un pašvaldību zemju uzmērīšanai un ierakstīšanai zemesgrāmatā, jo privātpersonu neuzmērītā (līdz ar to arī zemesgrāmatā neierakstītā) zeme proporcionāli sastāda tikai 5 %. Ievērojot to, ka daļa no šīm privātpersonu zemes vienībām ir uzmērāma par valsts budžeta līdzekļiem un privātpersonas šo procesu nevar ietekmēt, norādāms, ka privātpersonu neuzmērītās zemes proporcionāli ir mazāk nekā 5 %. Papildus minētajam jānorāda, ka normatīvajos aktos noteiktais pienākums ierakstīt nekustamo īpašumu zemesgrāmatā, nostiprinot tiesības uz to, attiecināms ne tikai uz privātpersonām, bet arī uz publiskām personām, tostarp valsti un pašvaldībām. Tādējādi šī uzdevuma izpildes iespējamība ir saistīta ne tikai ar privātpersonas finanšu līdzekļiem, kādi nepieciešami, lai pirmreizēji ierakstītu nekustamo īpašumu, bet arī ar izdevumiem, kas saistīti ar nekustamā īpašuma uzmērīšanu arī attiecībā uz valsti un pašvaldībām.
No revīzijas satura secināms, ka Valsts kontroles aicinājums izvērtēt iespēju noteikt termiņus ir attiecināms tieši uz privātpersonām (bijušajiem zemes īpašniekiem vai viņu mantiniekiem), kas, Ministru kabineta ieskatā, ir rūpīgi vērtējams no Latvijas Republikas Satversmē (turpmāk – Satversme) noteikto cilvēka pamattiesību iespējamā aizskāruma aspektiem.
Lai objektīvi varētu novērtēt iespējamo termiņu noteikšanas nepieciešamību, vispirms jāidentificē iemesli, kuri kavē zemes reformas pabeigšanu. Revīzijas laikā zemes reforma vēl nebija pabeigta divās pašvaldībās – Rīgas valstspilsētā[7] un Tukuma pilsētā.[8] Jāuzsver, ka revīzijā ir norādīts tikai uz zemes reformas pabeigšanu kavējošiem apstākļiem Rīgas valstspilsētas administratīvajā teritorijā, nevērtējot apstākļus, kas varētu kavēt zemes reformas pabeigšanu Tukuma pilsētā. Atbilstoši revīzijā norādītajam zemes reformu kavē šādi apstākļi:
1. Informācijas neesamība par pretendentu mantiniekiem, kuri zemes reformas laikā miruši.
2. Pretendentu vairākkārtēja nereaģēšana uz izsūtītajiem līdzvērtīgas zemes piedāvājumiem.
3. Īpašuma tiesību nostiprināšanas zemesgrāmatā kavēšanās nepietiekama valsts vai privātā finansējuma zemes kadastrālajai uzmērīšanai dēļ u. c.[9]
Atbilstoši informatīvajā ziņojumā ''Par privatizācijas un zemes izpirkšanas procesu gaitu un priekšlikumiem to pabeigšanai saprātīgā termiņā''[10] ietvertajai informācijai secināms, ka iepriekš uzskaitītie apstākļi kavē arī lēmumu par īpašuma tiesību atjaunošanu pieņemšanu vai gadījumā, ja zemes kadastrālajā uzmērīšanā noteiktā zemes platība ir lielāka par to zemes platību, uz kuru atjauno īpašuma tiesības, un tā pārsniegs pieļaujamās nesaistes robežas – lēmuma par šīs zemes piešķiršanu īpašumā par samaksu pieņemšanu, kā rezultātā arī zemes izpirkuma līgumu slēgšanu ar bijušajiem zemes īpašniekiem vai to mantiniekiem ir ieilgusi.
Valsts kontroles priekšlikums nav skatāms atrauti no Latvijas vēsturiskā mantojuma nastas, kur klātesošā ir īpašuma tiesību atņemšana (nacionalizācija). Kā izriet no Satversmes tiesas judikatūras, savulaik Padomju Savienības okupēto valstu politisko, tiesisko un sistēmu pārstrukturēšana ir prasījusi veikt sarežģītas un ilgstošas reformas, un konkrēta šā procesa ātruma vai pabeigšanas termiņa noteikšana ir sarežģīta vai pat neiespējama.[11] Ņemot vērā mērķus, kurus bija plānots sasniegt, īstenojot zemes reformu, proti, personām nodrošināt tiesības uz vēsturiski to ģimenēm piederošo īpašumu atdošanu, pārkārtot īpašuma attiecības, pārejot no valsts īpašuma formas uz privātīpašumu, valsts veica pasākumus, lai iespēju robežās atlīdzinātu padomju režīma nodarītos zaudējumus un atjaunotu taisnīgumu. Jāuzsver, ka jau sākotnēji likumdevējs nebija definējis zemes reformas beigu termiņus, bet gan terminēja noteiktus procesus (piemēram, tika noteikti termiņi zemes pieprasījumu iesniegšanai, kompensācijas pieprasīšanai un arī termiņš, kad dokumenti jāiesniedz tiesā īpašuma tiesību atjaunošanai). Jāuzsver, ka zemes reformas pamatprincips ir – brīvprātīga zemes pieprasīšana un atgūšana. Līdz ar to jebkādu gala termiņu noteikšana būtu uzskatāma par tiesību uz īpašumu ierobežošanu.
Satversmes 105. pantā noteiktās tiesības uz īpašumu ir personas pamattiesības, kuru aizsardzībai un īstenošanai ir liela nozīme ne vien personas eksistences nodrošināšanā, bet arī valsts un sabiedrības labklājības uzturēšanā. Konstitūcijā aizsargātas un praksē īstenojamas tiesības uz īpašumu ir viens no kritērijiem demokrātiskas iekārtas un likuma varas esamībai valstī[12]. Satversmes 105. panta saturā būtiskākā nozīme ir pirmajam teikumam. Tajā ietverta īpašuma garantija. Saskaņā ar Satversmes 105. panta otro, trešo un ceturto teikumu tiesības uz īpašumu nav absolūtas un neierobežotas. Minētā panta ceturtajā teikumā ir noteikta tiesiskā kārtība īpašuma atsavināšanai sabiedrības vajadzībām. Īpašuma piespiedu atsavināšana ir vistālejošākā valsts iejaukšanās tiesībās uz īpašumu, kas ir pieļaujama tikai sabiedrības vajadzībām izņēmumu gadījumos uz atsevišķa likuma pamata un pret taisnīgu atlīdzību.[13]
Satversmes tiesas judikatūrā ir norādīts, ka, noskaidrojot Satversmē noteikto pamattiesību saturu, jāņem vērā Latvijas starptautiskās saistības cilvēktiesību jomā un ka starptautiskās cilvēktiesību normas un to piemērošanas prakse kalpo kā interpretācijas līdzeklis, lai noteiktu pamattiesību saturu un apjomu. Atbilstoši Satversmes 89. pantam un Satversmes tiesas judikatūrai Satversmē garantētās tiesības interpretējamas Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijas (turpmāk – Konvencija) gaismā, taču Konvencija noteic tikai cilvēka tiesību un pamatbrīvību minimālo apjomu, kas aizsargāts Eiropas Padomes līmenī, un neliedz valstīm garantēt plašāku tiesību apjomu un augstāku aizsardzības līmeni savos nacionālajos tiesību aktos, tostarp, konstitūcijā.[14] Konvencijas Pirmā protokola 1. pantā ir garantētas tiesības uz īpašumu, kam varētu būt būtiska nozīme Valsts kontroles priekšlikuma piemērojamības un samērīguma vērtējumā Satversmes 105. panta kontekstā.
Konvencijas Pirmā protokola 1. pantā garantētās tiesības uz īpašumu paredz aizsardzību personas jau iegūtam īpašumam vai īpašumam, attiecībā uz kura iegūšanu personai ir radusies tiesiskā paļāvība (legitimate expectations).[15] Ņemot vērā minēto, Ministru kabineta ieskatā, valsts īstenotais zemes reformas process personām, kuras noteiktajos termiņos ir iesniegušas zemes pieprasījumus, rada tiesisko paļāvību, ka, atrisinoties apstākļiem, kas kavē to īpašuma tiesību atjaunošanu, tās īpašumu, kas vienreiz jau ticis atņemts, atgūs.
Eiropas Cilvēktiesību tiesa (turpmāk – Tiesa) savos spriedumos ir skaidrojusi, ka Konvencijas Pirmā protokola 1. pantā ir ietverti trīs atšķirīgi noteikumi – pirmajam ir vispārīgs raksturs un tas apstiprina īpašuma miermīlīgas izmantošanas principu, otrais attiecas uz īpašumu atņemšanu, savukārt trešais nosaka, ka valstīm ir tiesības kontrolēt, ierobežot īpašuma izmantošanu atbilstoši vispārējām interesēm. Tiesa savos spriedumos ir secinājusi, ka, ievērojot Pirmā protokola 1. pantā paredzēto īpašuma tiesību netraucētu īstenošanu, ir jārada taisnīgs līdzsvars starp sabiedrības vispārējām interesēm un indivīda pamattiesību aizsardzības prasībām.[16]
Ņemot vērā, ka Valsts kontroles priekšlikums ir saistīts ar potenciāli prekluzīva termiņa noteikšanu, pēc kura personas zaudēs tiesības uz iespēju atjaunot īpašuma tiesības uz īpašumu, kas tām jau reiz ir ticis atņemts, ir nepieciešams veikt pamattiesību ierobežojuma konstitucionalitātes testu, kas ietver Konvencijā minēto kritēriju par ierobežojuma nepieciešamību demokrātiskā sabiedrībā. Šajā gadījumā ir vērtējams, vai ierobežojumiem ir leģitīms mērķis un vai ierobežojumi ir samērīgi ar leģitīmo mērķi. Ņemot vērā minēto, lai pārbaudītu atbilstību samērīguma principam, jānoskaidro, vai:
1) likumdevēja izraudzītie līdzekļi ir piemēroti leģitīmā mērķa sasniegšanai;
2) vai nav saudzējošāku līdzekļu leģitīmā mērķa sasniegšanai;
3) vai likumdevēja rīcība ir atbilstoša jeb vai zaudējums, kas personai rodas tā pamattiesību ierobežojuma rezultātā, nav lielāks par labumu, ko no šā ierobežojuma gūst sabiedrība kopumā.
Satversmes tiesa ir uzsvērusi, ka ikviena personas pamattiesību ierobežojuma pamatā ir jābūt apstākļiem un argumentiem, kādēļ tas vajadzīgs. Tātad ierobežojumam jābūt noteiktam svarīgu interešu – leģitīma mērķa labad.[17] Pamattiesību ierobežojumus ir iespējams attaisnot ar dažādiem apstākļiem, kāpēc tie ir bijuši vajadzīgi. Likumdevējam parasti ir konkrēti mērķi, kurus tas vēlas sasniegt ar tiesību normā noteikto pamattiesību ierobežojumu. Tie var būt tiesībpolitiska, ekonomiska vai cita rakstura. Lai kādi būtu likumdevēja nolūki, pamattiesību ierobežojumu tas var noteikt tikai tad, ja ar to tiek sasniegts kāds no Satversmes 116. pantā minētajiem leģitīmajiem mērķiem. Proti, pamattiesības var ierobežot, lai aizsargātu citu cilvēku tiesības, demokrātisko valsts iekārtu, sabiedrības drošību, labklājību un tikumību. Tātad šīs piecas konstitucionāla ranga vērtības ir tie leģitīmie mērķi, kuru labad var notikt pamattiesību ierobežošana. Satversmes tiesa ir uzsvērusi, ka pienākums norādīt un pamatot pamattiesību ierobežojuma leģitīmo mērķi visupirms ir institūcijai, kas izdevusi apstrīdēto aktu.[18] Konkrētajā gadījumā, ievērojot labas likumdošanas principu, šis pamatojums pamattiesību ierobežojumam būtu analizējams pirms iespējamā termiņa noteikšanas.
Vērtējot revīzijā sākotnēji identificētās problēmas jeb iemeslus, kuri kavē zemes reformas procesa pabeigšanu, pirmšķietami jānosaka, vai termiņu noteikšana tās atrisinās un vai nepastāv citi saudzējošāki līdzekļi/risinājumi leģitīmā mērķa sasniegšanai. Konkrēta termiņa noteikšana zemes reformas pabeigšanai varētu palīdzēt ietaupīt valsts budžeta līdzekļus, kas tiek tērēti reformas administrēšanai, tādējādi sekmējot sabiedrības labklājības aizsardzību.
Jāuzsver, ka gadījumos, kad personas noteiktajā termiņā neizpildīs noteiktās darbības un zaudēs tiesības atjaunot īpašuma tiesības, zemes vienības, uz kurām tās pretendē, atbilstoši Zemes pārvaldības likuma 17. panta sestajā daļā noteiktajam būs piekritīgas pašvaldībām, kurām jau šobrīd trūkst atbilstoša finansējuma zemes vienību uzmērīšanai,[19] kas noteikti neveicinās zemes reformas noslēgšanos valsts mērogā kopumā. Turklāt šīm zemes vienībām joprojām saglabāsies nenoteikts tiesiskais statuss un pašvaldībām tiks radīts vēl papildu slogs minēto zemju apsaimniekošanai. Pastāv risks, ka gadījumos, kad personas jau būs veikušas kādus ieguldījumus viņu īpašumu atgūšanā, taču nepaspēs procesu noslēgt normatīvajā regulējumā noteiktajā termiņā, valstij būs jāatlīdzina šo ieguldījumu vērtība. Turklāt samērīguma princips var prasīt no valsts kompensāciju paredzēšanu par izmaiņām tiesiskajā regulējumā, uz kuru personas saprātīgi paļāvušās. Tātad valstij jārēķinās ar iespējamiem tiesvedības procesiem un kompensāciju izmaksām, kas būtu vērtējamas pretstatā šobrīd zemes reformas procesu nodrošināšanai nepieciešamajām administratīvajām izmaksām. Konkrētajā gadījumā viennozīmīgi konstatējams, ka Valsts kontroles priekšlikuma mērķim ir ekonomisks raksturs, tomēr Ministru kabinets negūst pārliecību par to, ka šāda termiņa noteikšana neprasīs nesamērīgi lielu ieguldījumu no valsts un sabiedrības.
Jānorāda, ka daļa no revīzijā norādītajiem problēmjautājumiem jau šobrīd tiek risināta. Tā, piemēram, lai risinātu jautājumu par zemes kadastrālo uzmērīšanu par valsts budžeta līdzekļiem, nodrošinot personām iespēju ātrāk noteikt tām piekrītošo zemes vienību platību, kas ir priekšnosacījums zemes vienību ierakstīšanai zemesgrāmatā, ar Ministru kabineta 2023. gada 13. janvāra sēdes protokola Nr. 2 1. § 2. punktu Tieslietu ministrijai tika atbalstīts papildu finansējums prioritārā pasākuma ''Par valsts budžeta līdzekļiem veicamās zemes kadastrālās uzmērīšanas nodrošināšana'' īstenošanai 297 950 euro apmērā 2023.–2025. gadam ik gadu un finansējums ir iekļauts likumā ''Par valsts budžetu 2023. gadam un budžeta ietvaru 2023., 2024. un 2025. gadam''. Vienlaikus ir pārskatīts par valsts budžeta līdzekļiem uzmērāmo zemes vienību saraksts, šobrīd tajā ir iekļautas 2297 zemes vienības.[20]
Jautājuma, kas saistīts ar informācijas neesamību par pretendentu mantiniekiem, risināšanai Tieslietu ministrija ir izstrādājusi likumprojektu ''Grozījumi Notariāta likumā'',[21] kas piedāvātajā redakcijā pašvaldībām un to iestādēm ļaus izsludināt mantojuma atklāšanos, kas ir svarīgi gadījumos, kad bijušo īpašnieku mantiniekam ir atzītas tiesības uz zemi, viņš ir miris un mantinieki nav pieteikušies uz viņa atstāto mantojumu. Minētais likumprojekts tiek virzīts vienlaikus ar likumprojektu ''Grozījumi Civillikumā'',[22] lai kompleksi sakārtotu Civillikuma Mantojuma tiesību daļas tiesiskā regulējuma problēmjautājumus. Ministru kabinets šos grozījumus 2023. gada 29. augustā atbalstīja, iesniedzot attiecīgos likumprojektus Saeimai, kurai attiecīgi jālemj par to pieņemšanu.
Ņemot vērā minēto, Ministru kabineta ieskatā, jau esošie pasākumi – 2023. gada 13. septembra rīkojuma Nr. 595 ''Par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā'' izdošana un tas, ka Tukuma novada pašvaldības priekšdarbi attiecīga Ministru kabineta rīkojuma izdošanai ir noslēguma posmā, kā arī ieplānotie pasākumi, pabeidzot zemes kadastrālo uzmērīšanu par valsts budžeta līdzekļiem un iedzīvinot regulējumu, ar kuru plānots modernizēt mantošanas tiesības, – tuvina zemes reformas noslēgšanas brīdi. Tādēļ lemt par konkrēta termiņa noteikšanu zemes reformas pabeigšanai būtu lietderīgāk pēc iepriekš minēto pasākumu veikšanas un to faktiskās ietekmes apzināšanas. Arī šie pasākumi ilgtermiņā ļautu ietaupīt valsts budžeta līdzekļus, kas tiek izlietoti zemes reformas administrēšanai.
Visbeidzot, vērtējot, vai ierobežojums ir atbilstošs jeb vai labums, ko iegūst sabiedrība, ir lielāks par indivīda tiesībām nodarīto kaitējumu (ierobežojumu), nosakot termiņu, pēc kura iestāšanās personas, kuras nebūs paspējušas izpildīt normatīvajos aktos noteiktās prasības, pretēji pastāvošajai tiesiskai paļāvībai, zaudēs iespēju atgūt īpašumu, – šis jautājums jāskata kopsakarā ar to neuzmērīto zemes vienību apjomu, attiecībā uz kurām pašvaldības un valsts nav izpildījušas tos pašus pienākumus, kurus Valsts kontroles priekšlikums lūdz noteikt attiecībā uz privātpersonām. Proti, šāda termiņa noteikšana tikai attiecībā uz privātpersonām zemes reformas izmaksas ietekmētu minimāli, jo to lielākā daļa ir saistīta ar valstij un pašvaldībām piederošajiem un piekritīgajiem īpašumiem.
Nosakot termiņus un faktiski liedzot personām tiesības atjaunot īpašuma tiesības ar mērķi mazināt valsts administratīvās izmaksas, bet faktiski īpašumiem paliekot tikpat nenoteiktā tiesiskā situācijā, kādā šobrīd ir 90 % valstij un pašvaldībām piederošo un piekrītošo zemju, kas nav ne kadastrāli uzmērītas, ne ierakstītas zemesgrāmatā, Ministru kabineta ieskatā, šajos apstākļos ir saskatāma interešu disproporcija. Lai arī tiesiskā nenoteiktība, ja nav noteikts termiņš zemes reformas noslēgumam, nav atbalstāma un rada neatbilstību efektīvas un labas pārvaldības principiem, Ministru kabineta ieskatā, termiņa noteikšana zemes reformas pabeigšanai būtu uzskatāma par tādu pamattiesību ierobežojumu, kas izjauc taisnīgu līdzsvaru starp īpašuma aizsardzību un sabiedrības interesēm. Līdz ar to Valsts kontroles priekšlikums, ar kuru konkrētam personu lokam tiktu liegts atgūt īpašumā zemi pretēji pastāvošajai personas tiesiskajai paļāvībai, ka tā īpašumu atgūs, pirmšķietami nav uzskatāms par samērīgu.
Ņemot vērā minētos apsvērumus, izdarāmi šādi secinājumi, kas pamato, kādēļ šobrīd ir problemātiski noteikt prekluzīvus termiņus zemes reformas pabeigšanai:
1. Zemes vienībām, kuras pēc noteiktā termiņa privātpersonas zaudētu, joprojām būs nenoteikts tiesiskais statuss, tāpat kā šobrīd tas ir 90 % zemju, kas piekritīgas pašvaldībām, kas arī nav kadastrāli uzmērītas un ierakstītas zemesgrāmatā. Atbilstoši normatīvajos aktos noteiktajam[23] privātpersonu zeme, uz kuru tās zaudētu tiesības pretendēt, būs piekritīga pašvaldībām. Turklāt šo īpašumu uzturēšana un pārvaldīšana pašvaldībām radīs papildu administratīvās izmaksas. Līdz ar to netiek gūta pārliecība par taisnīgu līdzsvaru starp personas tiesībām uz īpašumu un sabiedrības interesēm.
2. Gadījumos, kad personas jau būs veikušas kādus ieguldījumus viņu īpašumu atgūšanā, taču nepaspēs procesu noslēgt normatīvajā regulējumā noteiktajā termiņā, valstij būs jāatlīdzina šo ieguldījumu vērtība. Turklāt samērīguma princips var prasīt no valsts kompensāciju paredzēšanu par izmaiņām tiesiskajā regulējumā, uz kuru personas saprātīgi paļāvušās.
3. Šobrīd piešķirto finanšu līdzekļu apjomā norit darbs pie zemes kadastrālās uzmērīšanas par valsts budžeta līdzekļiem īstenošanas, kas varētu noslēgties 2026. gadā.
4. Šobrīd tiek pārskatīts mantošanas tiesiskais regulējums ar mērķi to modernizēt un rast risinājumu arī pašvaldības noteiktiem gadījumiem, kad pretendenti ir miruši un to mantinieki nepiesakās.
Ievērojot minēto, Ministru kabinets ierosina atrisināt jau identificētos trūkumus, darbs pie kuru novēršanas jau ir uzsākts, nesaskatot termiņa noteikšanas nepieciešamību. Savukārt jautājums par nepietiekamo valsts un pašvaldību finansējumu nav atrisināms ar termiņa noteikšanu, kas radītu nesamērīgu slogu valsts budžetam, tādēļ Ministru kabinets apsvērs citus šā jautājuma risinājumus.
[1] Valsts kontroles revīzijas ''Vai ir sagaidāms, ka zemes reformas īstenošana noslēgsies tuvākajā laikā?'' 17. lpp. Pieejams: https://www.lrvk.gov.lv/lv/getrevisionfile/29541-gmFfeuMv3rvOYQcpfn5XLcoq2KX1Isf3.pdf
[2] Ministru kabineta 2011. gada 20. decembra noteikumu Nr. 971 ''Valsts zemes dienesta nolikums'' 2.6. apakšpunkts, likuma ''Par zemes reformas pabeigšanu lauku apvidos'' pārejas noteikumu 4. punkts.
[3] Ministru kabineta 2022. gada 14. jūlija noteikumu Nr. 434 ''Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas nolikums'' 1.3. un 1.4. apakšpunkts.
[4] Ministru kabineta 2020. gada 22. septembra noteikumu Nr. 588 ''Ekonomikas ministrijas nolikums'' 4.1.10. apakšpunkts.
[5] Valsts kontroles revīzijas ''Vai ir sagaidāms, ka zemes reformas īstenošana noslēgsies tuvākajā laikā?'' 26. lpp. Pieejams: https://www.lrvk.gov.lv/lv/getrevisionfile/29541-gmFfeuMv3rvOYQcpfn5XLcoq2KX1Isf3.pdf
[6] Valsts kontroles revīzijas ''Vai ir sagaidāms, ka zemes reformas īstenošana noslēgsies tuvākajā laikā?'' 21. lpp. Pieejams: https://www.lrvk.gov.lv/lv/getrevisionfile/29541-gmFfeuMv3rvOYQcpfn5XLcoq2KX1Isf3.pdf
[7] Ministru kabineta rīkojuma projekts ''Par zemes reformas pabeigšanu Rīgas valstspilsētā'' (23-TA-701) 2023. gada 14. aprīlī ir izsludināts Valsts sekretāru sanāksmē.
[8] Valsts kontroles revīzijas ''Vai ir sagaidāms, ka zemes reformas īstenošana noslēgsies tuvākajā laikā?'' 19. lpp. Pieejams: https://www.lrvk.gov.lv/lv/getrevisionfile/29541-gmFfeuMv3rvOYQcpfn5XLcoq2KX1Isf3.pdf
[9] Turpat, 25. lpp.
[10] Apstiprināts ar Ministru kabineta 2022. gada 15. novembra protokolu Nr. 57 46. §.
[11] Satversmes tiesas 2023. gada 2. maija sprieduma lietā Nr. 2022‑02‑01 25.2. punkts.
[12] Latvijas Republikas Satversmes komentāri. VIII nodaļa. Cilvēka pamattiesības. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža zinātniskā vadībā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011., 459. lpp.
[13] Latvijas Republikas Satversmes komentāri. VIII nodaļa. Cilvēka pamattiesības. Autoru kolektīvs prof. R. Baloža zinātniskā vadībā. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011., 460. lpp.
[14] Satversmes tiesas 2000. gada 30. augusta sprieduma lietā Nr. 2000-03-01 secinājumu daļas 5. punkts; Satversmes tiesas 2002. gada 17. janvāra sprieduma lietā Nr. 2001-08-01 secinājumu daļas 3. punkts; Satversmes tiesas 2003. gada 25. marta sprieduma lietā Nr. 2002-12-01 secinājumu daļas 4. punkts; Mutatis mutandis skatīt Konvencijas 53. pantu un X un citi pret Austriju (iesniegums Nr. 19010/07), Tiesas Lielās palātas 2013. gada 19. februāra sprieduma 135 .rindkopa; Petropavlovskis pret Latviju (iesniegums Nr. 44230/06), 2015. gada 13. janvāra spriedums, 74. rindkopa.
[15]Marckx pret Beļģiju (iesniegums Nr. 6833/74), 1979. gada 13. jūnija spriedums, 50. rindkopa; Anheuser-Busch Inc. pret Portugāli (iesniegums Nr. 73049/01), 2007. gada 11. janvāra Lielās palātas spriedums, 64. rindkopa.
[16] Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights. Protection of property. p. 23., 29. Pieejams: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_1_Protocol_1_ENG.pdf
[17] Satversmes tiesas 2015. gada 13. oktobra sprieduma lietā Nr. 2014-36-01 18. punkts.
[18] Satversmes tiesas 2009. gada 15. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2008-36-01 12. punkts.
[19] Sk. iepriekš.
[20] Valsts zemes dienesta dati uz 2023. gada 19.jūliju. Pieejams: https://www.vzd.gov.lv/lv/zemes-kadastrala-uzmerisana-par-valsts-budzeta-lidzekliem
[21] Likumprojekts ''Grozījumi Notariāta likumā'', TAP ID 22-TA-695 Pieejams: https://vktap.mk.gov.lv/legal_acts/headers/6b5796d7-5bfc-426a-89e1-92b40dc4fa9e
[22] Likumprojekts ''Grozījumi Civillikumā'', TAP ID 22-TA-694 Pieejams: https://vktap.mk.gov.lv/legal_acts/headers/72746a83-7dae-4985-a60c-e1c866e1ddb5
[23] Zemes pārvaldības likuma 17. panta sestā daļa.
Pielikumā: